已討論多年地方政府自行發(fā)債的大門終于打開了,。
有媒體披露,，《2011年地方政府自行發(fā)債試點辦法》（以下簡稱為《辦法》）主要在于應(yīng)對即將到來的地方政府集中到期償還債務(wù)的高潮,。如果不能在債務(wù)第一波高峰來臨之前允許地方政府自行發(fā)債務(wù),，那很可能地方政府不少在建項目資金突然斷流，把地方政府融資平臺潛藏的巨大風(fēng)險完全暴露出來,，從而引發(fā)地方政府債務(wù)危機及中國銀行危機,、金融危機、經(jīng)濟危機等,。
不過,，筆者理解，《辦法》的出臺估計并非僅是一項化解地方政府短期的融資的方式,�,；蛑饕菫榱私鉀Q即將集中到期的地方政府債務(wù)償還的問題，而可能是通過這個試點來解決當(dāng)前地方財政來源的結(jié)構(gòu)性問題,。因為,，就《辦法》所試點的地方來看，是國內(nèi)經(jīng)濟最為發(fā)達及財政狀況最好的,。這些省市的財政狀況一向良好,，根本不存在集中到期債務(wù)償還的違約問題。假定這些地方財政狀況不好,，在《辦法》額度內(nèi)自行發(fā)債,，與這幾個地方財政要支出的項目比也是杯水車薪,。因此,，這幾個經(jīng)濟發(fā)達的省市自行發(fā)債，更主要是通過這種試點取得經(jīng)驗后對國內(nèi)地方財政體制進行重大改革,。
對于地方政府自行發(fā)債,，有人認為關(guān)鍵在于控制風(fēng)險，避免地方官員在獲得發(fā)債權(quán)之后,，不計風(fēng)險和后果,，濫用發(fā)債權(quán)；也有人質(zhì)疑這種地方政府自行發(fā)債的合法性,。對于地方政府自行發(fā)債,，這些問題自然是重要的。如果這種債券發(fā)行由中央財政擔(dān)保,，那么地方政府把這種發(fā)債額度使用到極致是必然的,。還有，作為一項重大財政體制改革，僅是以試點的方式來推行,，也是缺乏法理上的基礎(chǔ),。
不過，在筆者看來,，這些還不是《辦法》所面臨的問題中最為重要的方面,。因為，在近十年間,，隨著金融市場發(fā)展及金融工具增加,，為了短期的GDP快速增長，每一級的政府無不在其權(quán)力范圍內(nèi)過度使用各種信用工具,。而從已有經(jīng)驗來看,，哪個地方政府能把不同的金融工具使用到極致，哪個地方的GDP就能有更快的增長,。特別是2008年9月美國金融危機之后,，這種觀念更是深入到每個政府官員的頭腦中。大家可以看到,，早兩年,，地方政府融資平臺之所以能快速增長，就與這種融資理念有關(guān),。據(jù)查,，對于地方政府融資平臺近11萬億元的貸款，地方政府基本上沒有將其考慮在到期償還的范圍內(nèi),。如果是這樣,，建立任何地方政府的債務(wù)償還風(fēng)險管理體系也都可能鞭長莫及。比如,，各地的土地出讓金的監(jiān)督使用風(fēng)險,，不也是有一套風(fēng)險約束管理制度嗎？但這些制度對地方政府約束力多強呢,？這些年來地方政府對土地財政的強激勵從未減弱過,。
還有，近些年來,，地方政府的公共項目支出都在成倍增長,，地方政府公共財政支出的規(guī)模越來越大。這僅是在城市化的快速進程中推動公共財政支出快速增長嗎,？可以說,，在中國，無論經(jīng)濟富裕的地方還是落后的地方,，幾乎所有地方政府都對城市基礎(chǔ)設(shè)施粗放型的經(jīng)營特別感興趣,。因此，全國各地的大中小城市的街道越修越寬，城市基礎(chǔ)設(shè)施越修越多,，其造價也越來越高,。這樣，不僅當(dāng)?shù)谿DP上去了,，政府官員的業(yè)績上去了,，而且也給這些官員提供了巨大的尋租空間。很清楚,，如果地方政府粗放型的城市化經(jīng)營理念不改變,，或整個城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)低效率現(xiàn)象不扭轉(zhuǎn)，那么,，僅僅依靠地方債風(fēng)險控制機制的制衡是無濟于事的,。
應(yīng)該看到，隨著房地產(chǎn)市場調(diào)整,，地方政府的“土地財政”風(fēng)險將逐漸地暴露出來,。地方政府自行發(fā)債是化解其風(fēng)險的一種方式，而且這種化解方式需要一系列制度安排來保證,，否則,，它或?qū)⒅圃炝硗庖徊ń鹑陲L(fēng)險。而且,，要解決地方政府的土地財政問題,，還得對現(xiàn)有房地產(chǎn)稅收制度、土地出讓金制度,、公共財政制度,、政府官員的考核制度及政治民主制度等多方面入手，進行重大制度改革,。只有這樣,，才能建立起地方政府自行發(fā)債風(fēng)險管理與制衡配套機制，保證地方政府在保障民生的前提下有效運行,�,？梢�,，地方政府債自主發(fā)行不僅在于試點,，更重要的是要借此東風(fēng)著手一系列重大制度改革，并由此真正建立起公共財政均等化的現(xiàn)代財政制度,。
