市場(chǎng)尤其是不少海外投資者對(duì)當(dāng)前中國(guó)的地方債深表疑慮。
按照國(guó)家審計(jì)署今年6月份公布的審計(jì)結(jié)果,,截至2010年底,,中國(guó)省、市,、縣三級(jí)地方政府性債務(wù)余額10.7萬(wàn)億元,,相當(dāng)于同期全國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)的27%。如果再將鐵路負(fù)債,、資產(chǎn)管理公司未消化的債務(wù)等計(jì)算在內(nèi)的話(huà),,有海外學(xué)者估計(jì),中國(guó)的凈債務(wù)率可能已在70%左右,,而這早已超過(guò)對(duì)于新興經(jīng)濟(jì)體來(lái)說(shuō)經(jīng)驗(yàn)上穩(wěn)健的水平60%,。
盡管如此,但筆者認(rèn)為如果處理得當(dāng),,這種令人擔(dān)憂(yōu)的狀況并不會(huì)最終在中國(guó)釀成債務(wù)危機(jī),。
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償債能力沒(méi)問(wèn)題
但缺流動(dòng)性 |
因?yàn)閮攤芰Ξ?dāng)然重要,但有時(shí)候更重要的是償債意愿,。對(duì)于一個(gè)經(jīng)濟(jì)快速成長(zhǎng),、稅收迅速增加的新興經(jīng)濟(jì)體來(lái)說(shuō),尤其如此,。
首先,,中國(guó)財(cái)政收入高速增長(zhǎng)會(huì)令償債負(fù)擔(dān)快速下降。
數(shù)據(jù)顯示,,2001年以來(lái),,中國(guó)地方財(cái)政總收入(含中央稅收返還和補(bǔ)貼)平均增速在20%左右。這意味著,,每3-4年中國(guó)地方財(cái)政收入就會(huì)翻倍,,這將可以令待償債務(wù)在地方財(cái)政支出中的負(fù)擔(dān)在不遠(yuǎn)的將來(lái)迅速降低至可承受的水平。也就是說(shuō),,只要能夠有效控制住新增地方債務(wù),中國(guó)地方債失控的風(fēng)險(xiǎn)就很小,。
其次,,地方國(guó)有資產(chǎn)總值遠(yuǎn)超負(fù)債總額。正如中國(guó)財(cái)政部和銀監(jiān)會(huì)在關(guān)于地方債問(wèn)題答記者問(wèn)中所表示的:“除財(cái)政收入外,,中國(guó)地方政府擁有固定資產(chǎn),、土地,、自然資源等變現(xiàn)資產(chǎn)比較多,可通過(guò)變現(xiàn)增強(qiáng)償債能力,�,!庇蟹治鲲@示,即使不考慮土地出讓金,,截至2007年底,,中國(guó)國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)規(guī)模大約33萬(wàn)億元,其中地方國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)約為18萬(wàn)億元,。僅僅將地方國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓?zhuān)妥阋郧鍍數(shù)胤絺鶆?wù),。
除上述兩大償債來(lái)源外,這些地方負(fù)債投入的項(xiàng)目本身,,也應(yīng)該具有一定市場(chǎng)價(jià)值,,如果能夠?qū)⑦@些項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓?zhuān)部商峁┎糠謨攤Y金。
因此,,中國(guó)當(dāng)前的地方債問(wèn)題,,不是償債能力而主要是償債意愿和集中到期造成的流動(dòng)性不足問(wèn)題。
對(duì)此,,可以從五個(gè)方面采取化解措施:
第一,,允許地方發(fā)債實(shí)現(xiàn)償債時(shí)點(diǎn)重新分布。既然目前的問(wèn)題是償債時(shí)點(diǎn)過(guò)于集中的問(wèn)題,,那么,,就可以通過(guò)允許地方政府發(fā)債,來(lái)實(shí)現(xiàn)償債時(shí)點(diǎn)的重新合理分布,,化解眼下的流動(dòng)性壓力,。但是,由于《預(yù)算法》在年內(nèi)無(wú)望修訂,,而按照現(xiàn)有《預(yù)算法》,,中國(guó)地方政府不能獨(dú)立發(fā)債。因而,,這種方案遠(yuǎn)水救不了近火,。
第二,允許政策性銀行提供流動(dòng)性過(guò)橋支持或進(jìn)行資產(chǎn)證券化,。在確定來(lái)年可以通過(guò)發(fā)債籌措償債資金的情況下,,允許政策性銀行就年內(nèi)償債所需資金提供過(guò)橋貸款。等到來(lái)年發(fā)債籌得資金之后,,再償還政策性銀行貸款,。這樣可就地方債務(wù)年內(nèi)償債之急。當(dāng)然,,也可以將這些項(xiàng)目完全轉(zhuǎn)手給政策性銀行,,然后允許政策性銀行將其資產(chǎn)證券化,。
第三,將部分項(xiàng)目納入“十二五規(guī)劃”,。
一些地方貸款項(xiàng)目之所以成為問(wèn)題,,是因?yàn)槠鋬攤鶝](méi)有獲得明確的財(cái)政資金支持。如果這些項(xiàng)目符合未來(lái)發(fā)展規(guī)劃,,那么,,可以考慮將這些項(xiàng)目申請(qǐng)國(guó)家“十二五規(guī)劃”立項(xiàng)。一旦立項(xiàng)成功,,項(xiàng)目?jī)攤馁Y金來(lái)源就有了保障,。對(duì)于這部分項(xiàng)目,可以考慮允許銀行進(jìn)行展期而不必計(jì)入壞賬當(dāng)然,,這需要獲得監(jiān)管部門(mén)的許可,。
第四,鼓勵(lì)引入民間投資,。由于過(guò)去地方政府上馬了太多項(xiàng)目,,因而,指望所有項(xiàng)目都納入國(guó)家“十二五規(guī)劃”立項(xiàng)并不現(xiàn)實(shí),。在這些無(wú)法國(guó)家立項(xiàng)的項(xiàng)目中,,對(duì)于具備盈利能力的,可以考慮部分或者全部轉(zhuǎn)讓給民間投資,,前提是由民間投資承擔(dān)償債義務(wù),。
第五,強(qiáng)化地方政府償債義務(wù),,敦促出讓營(yíng)利性地方國(guó)有資產(chǎn)償債,。如果可以將地方政府比喻為一個(gè)私營(yíng)企業(yè)老板的話(huà),顯然很難想象在企業(yè)倒閉無(wú)法償債的情況下法律還能容忍企業(yè)主開(kāi)著豪車(chē)住著別墅,。因此,,雖然直接融資的項(xiàng)目不具備足夠償債能力,但地方政府顯然不能借此逃避責(zé)任,,而應(yīng)該出售其所掌握的其他營(yíng)利性地方國(guó)有資產(chǎn)來(lái)繼續(xù)償債,。考慮到地方國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)規(guī)模遠(yuǎn)大于地方債的現(xiàn)實(shí),,如果做到了這一點(diǎn),,地方債務(wù)的償還應(yīng)該不會(huì)存在問(wèn)題。只是這一原則需要中央政府來(lái)加以明確,,才能夠?qū)Φ胤秸纬勺銐虻募s束力,。
特別需要指出的是,如果采取了第四和第五方面的措施,,那么,,就恰恰與國(guó)際投資者的看法不同,中國(guó)目前的地方債風(fēng)險(xiǎn)就不是“�,!倍恰皺C(jī)”,。
當(dāng)然,上述措施仍然只是對(duì)當(dāng)前地方償債壓力的緩兵之計(jì),,而非治本之策,。
如果要避免地方債務(wù)問(wèn)題周而復(fù)始地出現(xiàn),就還必須從根本上建立起對(duì)地方政府負(fù)債的激勵(lì)約束機(jī)制,。否則,,允許地方政府發(fā)債,就無(wú)異于為地方政府攫取更多資金打開(kāi)了一條新通道,,從而反倒可能埋下未來(lái)地方債危機(jī)進(jìn)一步升級(jí)的隱患,。
(本文節(jié)選自其8月26日發(fā)布的研究報(bào)告,,略有刪改,。)