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今年是“十二五”的開篇之年，關(guān)于中國財政制度改革的議論非常之多,。一直以來容易被輿論強調(diào)的預算透明、結(jié)構(gòu)性減稅和財政收支制度更加現(xiàn)代化等,，都得到了全國上下的高度重視。雖然中國的財政稅收制度離全面的有約束力的透明度良好的目標,，還有相當大的距離,，但大部分財政收支情況應受制約的機制如何建立，至少被部分提到了議事日程上,，針對有些項目也已形成了法律條文，達成了不錯的財政收支良性化局面,。
但1994年稅改之后于次年開始的轉(zhuǎn)移支付如何制度化,，卻始終罕見深入而具體的討論。
財政部2011年預算草案提供的數(shù)據(jù)顯示,，中央財政收入45860億元,，從中央預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金調(diào)入1500億元，合計收入總量為47360億元,。中央財政支出總量54360億元,。其中，中央本級支出17050億元,，中央對地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付支出37310億元,，后者較中央本級支出高218%。而這部分稅收返還和轉(zhuǎn)移支付,，接近地方預算收入的85%（中央財政代編的地方本級收入為43860億元,，這不包括地方其他收入，比如土地出讓等基金收入）,。也就是說,，中國地方政府的收入（稅收）有一半以上是轉(zhuǎn)移支付而來的。
從財政制度原則上來看,，這部分超大的轉(zhuǎn)移支付金額還沒有任何系統(tǒng)的法律來規(guī)范,，僅粗糙地分為一般性轉(zhuǎn)移支付和多為因地因事的專項轉(zhuǎn)移支付,，且這兩項大類別的支付多以紅頭文件的“通知”和“決定”的形式來執(zhí)行，常常超出年度預算,，或者即使在年度預算里也難以形成固定的程序,。這無疑是重大的漏洞。
盡管在3月中旬召開的“2011中國發(fā)展高層論壇”上,，財政部長謝旭人強調(diào)“中央財政今年預算用在與人民群眾生活直接相關(guān)的教育,、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障,、就業(yè),、住房保障、文化等方面的支出是10511億元,，比去年增加18.1%”,，其他相關(guān)民生的支出，包括中央財政對于地方的大量稅收返還和一般性轉(zhuǎn)移支付也大部分都用于保障和改善民生,，綜合起來,，今年中央財政用于民生方面的支出大體要占中央財政總支出的2/3左右，這個力度不說是空前的,，也是比較大的,。但涉及到民生的支出，無論怎么事出正當,，它只要還不是在法律框架里系統(tǒng)支付,，效果總是可疑。
其實,，轉(zhuǎn)移支付對中國來說也并非是新鮮的事情,。簡單地說，傳統(tǒng)中國一直延續(xù)的財政賑災行為,，就是典型的一種專項轉(zhuǎn)移支付,。但相對于賑災需要專項的轉(zhuǎn)移支付，現(xiàn)代國家考慮到領土內(nèi)各地區(qū)的經(jīng)濟差別,，考慮到國家的穩(wěn)定均衡發(fā)展,，更需要制度化的常規(guī)性轉(zhuǎn)移支付。這一點建國以來我們也有所探索,，比如建國以來中國各地區(qū)之間的對口支援不僅就是典型的轉(zhuǎn)移支付,，而且是有中國特色的轉(zhuǎn)移支付，它對縮小地區(qū)差別以及維護國家長治久安起到的積極作用是有目共睹的,。
但這些優(yōu)秀的傳統(tǒng)性案例要想有更好的,、更持續(xù)的效果，非完善制度不可,。
現(xiàn)代轉(zhuǎn)移支付制度是分級預算體制中不可缺少的重要組成部分,。泛泛地說,，制度化的轉(zhuǎn)移支付模式主要有三種，一是自上而下的縱向轉(zhuǎn)移支付,，二是橫向轉(zhuǎn)移（對口支援）支付,，三是縱向與橫向混合的轉(zhuǎn)移（四川地震災后重建就是這種混合轉(zhuǎn)移支付）。
就我國目前的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的特點來看,，完全按照西方國家的轉(zhuǎn)移支付制度來制定轉(zhuǎn)移支付方面的法律是不現(xiàn)實的,。主要因為，中國各級政府的收入和支出,，并不完全是稅收,，還有大量的基金收入和國有資本收入。而這一部分收入,，無論從中央還是到地方,，簡單地采取稅收調(diào)節(jié)的方式可能限制政府轉(zhuǎn)移支付的能力。央企到地方的投資,，既可看作是商業(yè)行為,，也可視為是以投資為手段的某種來自國有資本的轉(zhuǎn)移支付。在四萬億元經(jīng)濟刺激大單的國策之下,，這一點顯得尤為必要,。也就是說，必須從轉(zhuǎn)移支付的高度來規(guī)范央企等大型國企的投資行為,，不能只讓它們挾持國有資本之利之巨,，去全國各地逐利。
要為中國的轉(zhuǎn)移支付立法,，必須全面考慮這些復雜因素。若只談稅收調(diào)節(jié),，而忘記了基金調(diào)節(jié)和國有資本的調(diào)節(jié),，這樣的轉(zhuǎn)移支付法，是不可能規(guī)范中國轉(zhuǎn)移支付的全部內(nèi)容的,。但無論情形怎么復雜,，在轉(zhuǎn)移支付于中國獲得正名16年之后，是到了必須為轉(zhuǎn)移支付立法的時候,。否則中國財政的半壁江山,，甚至中國經(jīng)濟的大半江山，尤其是國有企業(yè)的江山,，就是失控的,。
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