近日召開的全國第十七次高速公路管理工作研討會上，交通部相關(guān)負(fù)責(zé)人透露,，交通部正在修訂《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》,，而修訂完成后，可能會允許到期的高速公路按“低費(fèi)率,、長年限”和“以路養(yǎng)路”等原則繼續(xù)收費(fèi),，以緩解當(dāng)前建養(yǎng)資金供需矛盾突出等問題。
自1988年10月中國第一條高速公路通車以來的二十余年時(shí)間里,，中國高速公路發(fā)展速度近乎幾何級數(shù),。目前，單位GDP所對應(yīng)的高速公路里程,，中國已達(dá)到1.4公里/萬美元,，是歐盟的3倍、美國的2倍以及日本的8倍,。即便如此,，有關(guān)部門規(guī)劃到2020年不含地方高速在內(nèi)的全國高速公路總里程將達(dá)到12萬公里,。
與此同時(shí)，各地以貸款修路為由設(shè)立了名目繁多的收費(fèi)站,，國家也推出了燃油稅,。雖然高速公路每公里費(fèi)率名義沒有進(jìn)行調(diào)整，但各地都出臺各種變相之漲價(jià)舉措,。收費(fèi)加上燃油稅,，使中國高速公路的總體稅費(fèi)遠(yuǎn)高于國際水平。即便如此,，養(yǎng)建資金年均缺口仍達(dá)2380億元,，其中緣由令人費(fèi)解。
應(yīng)該說,，正是如此非常規(guī)的高速公路建設(shè)態(tài)勢,，才出現(xiàn)了交通部相關(guān)負(fù)責(zé)人所說的養(yǎng)護(hù)管理任務(wù)艱巨；建養(yǎng)資金供需矛盾突出,，后十年資金年均缺口2380億元,；安全應(yīng)急保障壓力凸顯，災(zāi)害頻發(fā)等問題,。
然而,，以此理由試圖通過修訂《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》以延長公路收費(fèi)時(shí)間，既背棄了契約精神,，也有違《合同法》等相關(guān)法律,，從而干擾了正常的公路交通市場秩序。從法理上看,，還存在下位法與上位法的沖突,，現(xiàn)行的《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》規(guī)定，政府還貸公路的收費(fèi)期限最長不超過20年,，經(jīng)營性公路的收費(fèi)期限最長不超過25年,。其實(shí)，現(xiàn)行的公路收費(fèi)所規(guī)定之收費(fèi)延續(xù)時(shí)間已經(jīng)相當(dāng)長,，接近或超過了公路本身的生命周期,。
顯然，貸款修路的收費(fèi)期限,、費(fèi)率等是嚴(yán)格按《合同法》等寫入相關(guān)經(jīng)營收費(fèi)合同的,。《合同法》等法律相對于行政法規(guī)《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》,，屬于上位法,。因此，下位法之修訂的前提是修改相關(guān)合同，否則就是下位法背離上位法之理念,。而修改相關(guān)合同則不僅是公路經(jīng)營者與政府部門的合同安排,，而且要舉行透明的聽證程序。當(dāng)然,，即便程序上修改合同能通過,，這種廣泛地運(yùn)動式地修改合同也將嚴(yán)重干擾交通市場秩序，給市場以錯(cuò)誤之信號,。畢竟,，公路交運(yùn)是物流成本的一部分，這個(gè)變更事實(shí)上也就增加了各地區(qū)間的人流,、物流成本,，這對經(jīng)濟(jì)層面的負(fù)面影響不容忽視。
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重復(fù)收費(fèi)反映公共服務(wù)缺失 |
試圖延長到期公路收費(fèi)期限的原因是當(dāng)前建養(yǎng)成本高,，其實(shí),，這種說法有違會計(jì)法等相關(guān)法規(guī)。嚴(yán)格而言,，修建公路和設(shè)定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是通過嚴(yán)格的可行性論證后才做出的決定,。
其一，作為商業(yè)運(yùn)營的高速公路,，在收費(fèi)期限內(nèi)未能收回成本,，本身可能反映了修路前未詳盡做經(jīng)濟(jì)可行性研究。事實(shí)上,，當(dāng)前公路收費(fèi)條例規(guī)定的收費(fèi)時(shí)間并不短,，且公路收入不僅包括過路費(fèi)，而且還有燃油稅等,，在此情況下出現(xiàn)無法收回成本的情況,，可能說明經(jīng)營者經(jīng)營不善。一直以來,，地方政府為推動當(dāng)?shù)谿DP增長，向農(nóng)村廉價(jià)征用土地用于公路等無法確定利潤目標(biāo)的建設(shè),，甚至導(dǎo)致公路網(wǎng)過剩競爭過度而無法獲利,。
其二，有關(guān)部門因現(xiàn)有公路的建養(yǎng)費(fèi)缺口而準(zhǔn)備延長公路收費(fèi)期,，是無視會計(jì)法規(guī)的行為,。不論是公路基建成本，還是維修成本,，都是公路經(jīng)營成本的一部分,，不能單列出維修成本來作為延長收費(fèi)期的依據(jù)。這如同某商品發(fā)生虧損，廠家說生產(chǎn)成本可以用售價(jià)覆蓋,，但經(jīng)營成本不行,，因此要在售價(jià)外讓消費(fèi)者再支付一塊經(jīng)營成本。
同時(shí),，用以路養(yǎng)路的方式來延長已經(jīng)到期公路的收費(fèi)期,，本身反映了公路建設(shè)計(jì)劃的混亂。一般公路過收費(fèi)期后就成為免費(fèi)的公共資源,，用老路的收費(fèi)來建新路就涉及到公私利益問題,，因?yàn)樾碌母咚俟肥巧虡I(yè)性的，過了收費(fèi)期的免費(fèi)公路需要政府的公共服務(wù)以支持其維護(hù),，而這公共服務(wù)的投入來源,，已完全體現(xiàn)在納稅人繳納的稅款之中，政府焉能拋棄此應(yīng)盡之義務(wù)而再重復(fù)收一次費(fèi),？
需要指出的是,，中國高速公路建設(shè)名義是政府投資，然而從其打著貸款修路,、收費(fèi)還款的招牌看,，其商用性確鑿無疑。歐美等國家都存在商用化收費(fèi)高速和政府提供的免費(fèi)高速兩類供消費(fèi)者選擇,。選擇收費(fèi)的個(gè)性化增值服務(wù)，設(shè)施等也齊備,，但選擇免費(fèi)的只提供基本服務(wù),。當(dāng)前中國高速公路清一色都是收費(fèi)高速,，其實(shí)這嚴(yán)格而言是政府公共服務(wù)的缺位,。
總之,，當(dāng)前擬議的到期公路續(xù)收費(fèi),，既彰顯政府公共服務(wù)的缺位,、越位和不到位,，又凸顯出修路大躍進(jìn)已埋下隱患。因此,，關(guān)鍵要矯正高速公路建設(shè)中的冒進(jìn)之舉,，同時(shí)要求政府盡快在公共服務(wù)上歸位,。