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中國財政政策取向與調(diào)整建議
在對危機中發(fā)揮巨大作用的財政政策進行反思后,，我們發(fā)現(xiàn)，財政政策是一把雙刃劍,，用得恰到好處,，可以挽救國家于危機；用得過度,，也可以讓國家陷入危機,，甚至導(dǎo)致國家破產(chǎn)。如何讓財政政策全面發(fā)揮推動經(jīng)濟社會發(fā)展的正面力量,，而不是偏離預(yù)定軌道,，加大公共管理的成本，甚至起反作用,？應(yīng)該根據(jù)時代特征和內(nèi)在需求對公共財政的屬性和職能進行深入思考和完善性的界定,。下一階段，中國必須吸取國際上的教訓(xùn),，未雨綢繆,，防范財政風(fēng)險。同時,，應(yīng)把握時機,，在明確目標的前提下，對財政政策進行調(diào)整,。對外,，全方位鞏固中國在世界經(jīng)濟格局中的地位，積極推動財政外交,，在國際上盡力爭取中國的利益,；對內(nèi)，除以調(diào)整結(jié)構(gòu)為重點外,，還須抓住改革的機遇,，以改革方向引領(lǐng)財政政策，從提高財政能力的角度,，為改革創(chuàng)造良好的環(huán)境,。
完善公共財政屬性和職能的界定，準確把握財政政策調(diào)整方向
公共財政的基本屬性是公共性,，這是在所有經(jīng)濟發(fā)展階段和社會環(huán)境中,，公共財政的共性。然而,，在現(xiàn)實中,，公共財政的公共性常常會被誤讀,，致使公共財政往往以問題為導(dǎo)向，被簡單化為“救火隊員”,，成為解決問題的工具,，而忽略了公共財政本身。公共財政也是社會經(jīng)濟的有機組成部分,，本身也會遇到各種問題,，如果過度使用卻又忽視了它的健康發(fā)展，就會發(fā)現(xiàn),，“火”有“救火隊員”來救,，而一旦“救火隊員”病了，將無人能醫(yī),。因此,，必須從基礎(chǔ)性的問題入手，在當前的環(huán)境和發(fā)展階段中,，對公共財政的性質(zhì)進行重新定位與解讀,，并以此作為制定和實施財政政策的依據(jù)和取向。
在公共性這一基本屬性的統(tǒng)領(lǐng)下,，現(xiàn)階段公共財政的性質(zhì)還可以細分為包羅性,、政治性、工具性,、應(yīng)急性,、開放性,、完整性,、透明性、可持續(xù)性,，并分別對財政政策具有方向性的指導(dǎo)意義,。第一，公共財政具有包羅性,，覆蓋范圍廣,，財政政策應(yīng)該做到對公共財政可發(fā)揮作用的領(lǐng)域全覆蓋，不能有所缺失,。第二,，公共財政具有政治性，是履行政府職能的載體和物質(zhì)條件,，財政政策應(yīng)該與國家政治方向,、整體戰(zhàn)略、改革內(nèi)容保持一致,。第三,，公共財政具有工具性,，是國家進行公共管理和宏觀經(jīng)濟調(diào)控的手段，并通過財政政策的具體工具行使財政職能,，財政政策的安排要使這些工具發(fā)揮最大合力,，不留短邊。第四,，公共財政具有應(yīng)急性,，必須迅速解決各種突發(fā)事件和危機，這需要財政政策靈活,，決策機制順暢,，有資金和政策上的準備。第五,，公共財政具有開放性,，財政政策應(yīng)立足于外交的高度，與世界各國一起提供國際性的公共產(chǎn)品,，同時還要處理好國際稅收,、國際貸款和援助、財政標準和管理方法國際化,、政策國際協(xié)調(diào)等問題,。第六，公共財政是一個體系,，具有完整性,，要求財政政策的各個組成部分都要完整，均衡發(fā)展,，同時,，不能忽略事后的績效跟蹤。第七,，公共財政具有透明性,，公共財政的載體是公共資源，公共資源的流向和每個環(huán)節(jié)的使用都應(yīng)該透明,，這就要求財政政策決策,、執(zhí)行、結(jié)果等各個環(huán)節(jié)也公開透明,，從而提高公共資源的使用效率,，防止濫用和浪費。第八,，公共財政具有可持續(xù)性,，一方面財政自身運行應(yīng)具有可持續(xù)性，另一方面財政運行的目標應(yīng)該是推動經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展,，這就要求財政政策應(yīng)及時排除風(fēng)險,，保證自身的可持續(xù),，同時還要以結(jié)構(gòu)調(diào)整為導(dǎo)向?qū)嵤熬G色財政政策”，促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變,。
調(diào)整結(jié)構(gòu),，防范和治理失衡
經(jīng)歷了此次金融危機，“全球失衡”一詞再次受到熱捧,，治理失衡要依靠政策進行結(jié)構(gòu)調(diào)整,，而以財政政策治理經(jīng)濟結(jié)構(gòu)失衡，要提高針對性,。
對于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡,，一是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制，將涉農(nóng)稅收納入系統(tǒng)管理,，加快農(nóng)業(yè)稅收政策的制定和調(diào)整,，通過稅式支出對涉農(nóng)稅收優(yōu)惠進行規(guī)范，同時優(yōu)化財政支農(nóng)資金的使用方向,，提高資金效率,。二是保持財政政策對服務(wù)業(yè)發(fā)展合理的支持力度，推動服務(wù)業(yè)資源配置優(yōu)化,，包括加大公共產(chǎn)品的投入,，提高服務(wù)質(zhì)量，規(guī)范稅費征收,，引導(dǎo)服務(wù)業(yè)發(fā)展中的環(huán)境生態(tài)保護,。三是發(fā)揮財政政策促進轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的作用，包括推動技術(shù)進步,，提高資源配置效率,；加大教育投入，提供強有力的智力支持,；以稅收調(diào)節(jié)加大高污染,、高消耗產(chǎn)品和企業(yè)的成本，例如資源稅,、燃油稅等。
對于供求結(jié)構(gòu)失衡,，我們認為,，目前我國供求結(jié)構(gòu)失衡的主要表現(xiàn)是消費需求不足與部分投資需求過剩并存，外部需求擠壓內(nèi)部需求,。財政政策作為需求管理最有效的宏觀調(diào)控手段,，應(yīng)在消費與投資、內(nèi)需與外需之間實現(xiàn)平衡,。一是大力刺激消費需求,，支持收入分配制度改革和基本公共服務(wù)均等化,，加大均等化轉(zhuǎn)移支付撥款，實施財政能力取向的收入政策,、均等化取向的支出政策,、績效取向的預(yù)算政策、公平效率兼顧的國債政策,。二是以財政政策影響投資結(jié)構(gòu),，支持基礎(chǔ)領(lǐng)域的投資，抑制房地產(chǎn)領(lǐng)域的投資,，帶動并引導(dǎo)民間投資,。三是調(diào)節(jié)外資產(chǎn)業(yè)、行業(yè)和地區(qū)結(jié)構(gòu),，促進經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變,；繼續(xù)調(diào)整出口退稅政策，進一步加大對資源性和高污染,、高能耗產(chǎn)品出口的抑制,。
以歐債為戒，控制債務(wù)和赤字
財政政策一方面要治理經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的失衡,，另一方面也要治理自身的結(jié)構(gòu)失衡,。財政結(jié)構(gòu)失衡主要指財政收入與財政支出結(jié)構(gòu)的不平衡，主要表現(xiàn)為較高的預(yù)算赤字和公共債務(wù),。目前,，歐洲債務(wù)危機加大了世界經(jīng)濟形勢的復(fù)雜性，對相關(guān)國家的破壞性影響巨大,，我國必須引以為戒,，嚴格控制債務(wù)和赤字。2009年中國累計國債余額占GDP比重20%左右,，距離60%的國際警戒線還有一定距離,。但是，地方政府的隱性債務(wù)并沒有被計算進去,，而這部分債務(wù)規(guī)模卻大得令人咂舌,。為此，第一,，我國必須調(diào)整預(yù)算政策,，在保證積極財政政策連續(xù)性的前提下，降低赤字規(guī)模,。第二,，清查地方債務(wù)，規(guī)范地方政府借債制度，增強債務(wù)透明度,，進一步將地方政府債務(wù)公開化和顯性化,。第三，繼續(xù)推進省以下分稅制改革,，健全地方稅體系和主體稅種,，保障地方政府有穩(wěn)定的收入來源，減少直至放棄以融資平臺的方式融資,。
把握時機,，積極推動財政外交
目前，中國經(jīng)受住全球金融危機的考驗且表現(xiàn)出色,，憑借充足的資金,、良好的信譽、強勁的國際合作力,，在世界經(jīng)濟格局中的地位與日俱增,。世界越來越離不開中國，中國應(yīng)該把握時機,，積極推動財政外交,。第一，向發(fā)展中國家提供貸款,、援助和投資,，在國際事務(wù)中爭取他們的支持。第二,，加強與發(fā)達國家的財金交流與合作,，借助國際力量解決中國的困難和問題。第三,，積極探索與其他國家宏觀經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)的思路和方案,，進一步融入經(jīng)濟全球化，營造有利的經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境,。第四,，通過財政外交在國際社會獲得更大的話語權(quán)，加大中國在制定國際經(jīng)濟規(guī)則中的分量,，積極推動國際經(jīng)濟新秩序的建立,。第五，通過財政外交宣傳中國,，使世界了解中國,，為國際經(jīng)濟合作打造更為寬松的環(huán)境，這方面還需要引起足夠的重視,，加大財政投入。
提高財政能力，為各項改革提供有力支撐
中國的改革和開放并舉,，財政政策也應(yīng)既促開放也促改革,。改革是經(jīng)濟發(fā)展的動力，改革需要資金和政策,，這就為財政政策發(fā)揮作用提供了空間,。第一，支持收入分配制度改革,，推動個人所得稅綜合計征,，提高城鄉(xiāng)居民收入，尤其是農(nóng)民和困難群體的收入,，落實最低工資制度,。第二，支持社會保障制度改革,，尤其是農(nóng)村社會養(yǎng)老保險,、新型農(nóng)村合作醫(yī)療、農(nóng)村最低生活保障,、農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移等方面的改革,。第三，支持義務(wù)教育改革,，落實義務(wù)教育經(jīng)費保障機制的資金支持,。第四，支持金融體制改革,、投資與消費領(lǐng)域的改革以及財政領(lǐng)域自身的改革,，如稅制改革、財政體制和預(yù)算管理制度改革等等,。
總之,，中國經(jīng)濟在應(yīng)對全球金融危機方面有出色的表現(xiàn)，宏觀經(jīng)濟政策在發(fā)揮內(nèi)動力的同時,，也體現(xiàn)了政府在推動地區(qū)乃至全球經(jīng)濟復(fù)蘇方面的努力,。盡管中國經(jīng)濟上行的壓力依然較大，負面的影響因素仍然不少,，但下一階段仍應(yīng)立足本國,，放眼全球，在宏觀經(jīng)濟政策國際協(xié)調(diào)中可以且應(yīng)該發(fā)揮更大的作用,，因為在發(fā)揮政策正的外溢效應(yīng)的同時,，也會為本國經(jīng)濟發(fā)展去除瓶頸。
閆坤 中國社科院研究員,、博士生導(dǎo)師
于樹一中國社科院財貿(mào)所助理研究員,、經(jīng)濟學(xué)博士
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世界經(jīng)濟復(fù)蘇與財政風(fēng)險