跟以往相同，如今的“政府融資平臺(tái)”究竟有多少,，全國各地,、各層級(jí)的地方政府債務(wù)規(guī)模到底有多大，從公開資料看,，仍然缺乏準(zhǔn)數(shù),。不過披露出來的數(shù)據(jù)卻一個(gè)比一個(gè)大：如較早的，截止到２００９年５月末的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示,，全國政府融資平臺(tái)有３８００多家,，其中７０％以上為縣區(qū)級(jí)政府的平臺(tái)公司。它們的負(fù)債總額由２００８年初的１．７萬億元,，在不到一年半時(shí)間里升至５．２６萬億元,，其中８５％來自銀行貸款。之后，銀監(jiān)會(huì)一份資料透露,，到２００９年６月末,，全國各省、自治區(qū),、直轄市及其以下各級(jí)政府設(shè)立的平臺(tái)公司合計(jì)達(dá)８２２１家,，其中縣級(jí)政府平臺(tái)公司４９０７家，銀行對(duì)這些地方政府融資平臺(tái)授信總額達(dá)８．８萬億元,，貸款余額超過５．５６萬億元,，幾乎相當(dāng)于中央政府的國債余額。再后來,，媒體引用較多的數(shù)據(jù)是：１,、根據(jù)財(cái)政部財(cái)科所估算，２００７年末地方政府債務(wù)約４萬億元,，其中融資平臺(tái)債務(wù)約１萬億元；２,、２００９年５月份銀監(jiān)會(huì)最新數(shù)據(jù),，地方融資平臺(tái)的債務(wù)為７．３８萬億元；３,、據(jù)估算,，２００９年末地方政府債務(wù)規(guī)模將接近１１萬億元，相當(dāng)于２００９年地方本級(jí)財(cái)政收入的３倍,。
�,。玻埃保澳辏对拢玻橙眨谑粚萌珖舜蟪Ｎ瘯�(huì)上,，審計(jì)署公布了該署審計(jì)調(diào)查的１８?jìng)�(gè)省,、１６個(gè)市和３６個(gè)縣本級(jí)財(cái)政數(shù)據(jù)。其中顯示,，截至２００９年底,，上述地方各級(jí)融資平臺(tái)公司３０７家，其政府性債務(wù)余額共計(jì)１．４５萬億元,，分別占省,、市、縣本級(jí)政府性債務(wù)總額的４４
％,、７１％和７８％,。這些地方政府的債務(wù)總額近２．８萬億元。其中,，２００９年以前形成的債務(wù)余額約１．７５萬億元,，當(dāng)年新增約１．０４萬億元。審計(jì)還發(fā)現(xiàn)，各地融資平臺(tái)公司的政府性債務(wù)平均占本級(jí)債務(wù)余額的一半以上,。
要監(jiān)管和控制,，首要條件是數(shù)據(jù)準(zhǔn)確、規(guī)模清晰,。６月２３日,，全國人大財(cái)經(jīng)委向全國人大常委會(huì)報(bào)告２００９年中央決算審查結(jié)果時(shí)提出：要嚴(yán)格政府債務(wù)管理，科學(xué)界定政府債務(wù)口徑,，核實(shí)并向全國人大常委會(huì)報(bào)告政府債務(wù)情況,。問題是，地方政府債務(wù)數(shù)據(jù),，自產(chǎn)生以來就一直缺乏統(tǒng)一和公開的數(shù)據(jù),。其中一個(gè)原因是分類和認(rèn)定缺乏明確的規(guī)則。財(cái)政部曾經(jīng)比照世界銀行的一個(gè)分類方法下發(fā)了統(tǒng)計(jì)方法,，即將地方政府債務(wù)分為直接債務(wù)和或有債務(wù),，兩者之中各自再細(xì)分出顯性債務(wù)和隱性債務(wù)，然后依照一定的折算率計(jì)算出債務(wù)總規(guī)模,。這在技術(shù)上并不難,。問題是，對(duì)于地方政府來說,，未經(jīng)上級(jí)批準(zhǔn)或授權(quán)的負(fù)債,，實(shí)在是“偷來的鑼鼓——不敢敲”。我國《預(yù)算法》第３條規(guī)定
“各級(jí)政府預(yù)算應(yīng)當(dāng)做到收支平衡”,；第２８條規(guī)定 “地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出,、收支平衡的原則編制
不列赤字�,！薄稉�(dān)保法》第８條規(guī)定：“國家機(jī)關(guān)不得為保證人,，但經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)為使用外國政府或者國際經(jīng)濟(jì)組織貸款進(jìn)行轉(zhuǎn)貸的除外”。這就是說,，地方政府在進(jìn)行債務(wù)統(tǒng)計(jì),、匯總、上報(bào)時(shí),，必然顧及“違法嫌疑”,。在上下級(jí)政府基于信息不對(duì)稱的博弈中，地方債務(wù)問題沒理由不成為其中重要的項(xiàng)目,。
地方政府債務(wù)種類有多少,？
世上恐怕沒有不缺錢的政府。無論經(jīng)濟(jì)怎么增長(zhǎng),，無論財(cái)政收入增長(zhǎng)速度高于ＧＤＰ增長(zhǎng)速度持續(xù)多少年,，中國各級(jí)地方政府關(guān)于“缺乏穩(wěn)定收入”或“財(cái)政轉(zhuǎn)移支付不足”的呼聲總是一直很高,，而且越來越高。上世紀(jì)９０年代以來的公共財(cái)政建設(shè),，使地方政府創(chuàng)設(shè)預(yù)算外收入的機(jī)會(huì)日益減少,。地方政府的生財(cái)之道，則主要圍繞三個(gè)方面：一是對(duì)雖然法定所有權(quán)歸國家,、但位于本轄區(qū)的土地或礦產(chǎn)資源行使產(chǎn)權(quán),；二是通過舉債等各種金融運(yùn)作，擴(kuò)大本級(jí)政府可支配資金,；三是設(shè)法爭(zhēng)取更多的上級(jí)轉(zhuǎn)移支付,。
“青羊模式”。２００４年初,，財(cái)政部駐山東省監(jiān)察專員辦在異地專項(xiàng)調(diào)查中發(fā)現(xiàn),，成都市青羊區(qū)在１９９２年至２００１年的１０年間，違規(guī)發(fā)行地方政府債券３．７５億元,。由于明顯違反法律法規(guī),，這種政府融資辦法，靠的是僥幸不被查處,，因此并不流行,。
“鞍山模式”。２００３年６月２３日,，鞍山市政府委托其控股的上市公司“鞍山信托”設(shè)立“鞍山市城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)集合資金信托計(jì)劃”，開始在上海證券交易所公開發(fā)售,，首次籌資３億元,。當(dāng)年７月１０日，市人大批準(zhǔn)市政府議案,，同意利用“鞍山信托”籌集城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金,，并將還款資金納入同期年度的財(cái)政預(yù)算。這種利用控股上市公司在證券市場(chǎng)上為政府建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行債務(wù)融資的方式,，第一需要有自己控股的上市企業(yè),；第二需要通過證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的一系列審批程序；第三還要擔(dān)負(fù)證券市場(chǎng)的各種披露義務(wù),。鑒于嚴(yán)格的行政審批限制和市場(chǎng)披露義務(wù),，這種模式也不很流行。
“銀政合作”與“打捆貸款”,。地方政府繞開各種限制進(jìn)行大規(guī)�,！昂戏ǖ摹笔袌�(chǎng)化融資，算起來應(yīng)該始于１９９８年的財(cái)政刺激計(jì)劃,。當(dāng)時(shí)為應(yīng)對(duì)亞洲金融危機(jī),，政府投資大舉擴(kuò)張,。為解決地方政府土地儲(chǔ)備中心的資金問題，一些地方將不能貸款的事業(yè)單位進(jìn)行公司制轉(zhuǎn)制,。然后,，金融機(jī)構(gòu)出面與政府合作，有的直接對(duì)這些企業(yè)授信,，有的直接對(duì)政府授信,。２００２年１１月，安徽省政府與國開行簽署“打捆貸款”協(xié)議,，定期獲數(shù)百億貸款,，首開省級(jí)銀政合作模式。隨后其他國有大型商業(yè)銀行也多有效仿,。這種大型國有銀行以其長(zhǎng)期大額貸款,，支持地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投融資模式，即用土地收益,、其他收益及財(cái)政資金作為償貸保證形成的投融資體系,，為一度流行全國的“銀政合作”與“打捆貸款”。到２００６年,，這種做法被監(jiān)管部門叫停,。當(dāng)時(shí)，國家發(fā)改委,、財(cái)政部,、建設(shè)部、中國人民銀行和銀監(jiān)會(huì)五部委聯(lián)合發(fā)布通知規(guī)定,，金融機(jī)構(gòu)要立即停止一切對(duì)政府的“打捆貸款”和授信活動(dòng),。
地方融資平臺(tái)。當(dāng)前關(guān)于地方政府債務(wù)融資問題,，時(shí)常使用的一個(gè)專有名詞即“地方政府投融資平臺(tái)”,。地方政府融資平臺(tái)公司——按照國務(wù)院文件的定義——是指由地方政府及其部門和機(jī)構(gòu)等通過財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立,，承擔(dān)政府投資項(xiàng)目融資功能,，并擁有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。這樣的企業(yè),，包括不同類型的城市建設(shè)投資,、城建開發(fā)、城建資產(chǎn)公司,。它們名稱不一,，但都是經(jīng)由當(dāng)?shù)卣畡潛芡恋亍⒐蓹?quán)等資產(chǎn),，“包裝”打扮而成立,，在資產(chǎn)和現(xiàn)金流上達(dá)到融資標(biāo)準(zhǔn),。
政府融資平臺(tái)，較為知名的當(dāng)屬重慶的八大家國有投資公司,。從２００２年底開始,，重慶市通過國債、土地,、存量資產(chǎn)注入及稅收返還等方式,，在一年內(nèi)組建了重慶地產(chǎn)集團(tuán)、水務(wù)集團(tuán)等八大政府建設(shè)性投資集團(tuán)俗稱“八大投”的１２個(gè)融資平臺(tái),，凈資產(chǎn)為１３９０億元,，這些公司成立后開始向銀行大量借貸。八大國有投資公司,，這些由地方政府控股不同行業(yè)企業(yè)進(jìn)行運(yùn)營(yíng)的模式,，猶如上海市政府控股市屬企業(yè)進(jìn)行城建開發(fā)和商行運(yùn)營(yíng)一樣。但不同之處在于,，重慶市的這些融資平臺(tái)的資本金,，基本上來自國家開發(fā)銀行提供的軟貸款。也就是說,，重慶的“八大投”融資模式,，基本上是靠長(zhǎng)期開發(fā)貸款為“自有資本金”，然后進(jìn)行普通融資,。重慶市的做法不僅得到了政府相關(guān)部門的認(rèn)可,，更被世界銀行稱為“重慶國有投資集團(tuán)模式”。一時(shí)間,，各地方政府紛紛效法,，甚至由分管領(lǐng)導(dǎo)親自帶隊(duì)前往重慶“取經(jīng)”，打造此類投融資平臺(tái),。組建地方融資平臺(tái)的各級(jí)政府從省級(jí)到地縣市，甚至到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府,。
需要是發(fā)明之母,，地方政府繞開法律“障礙”進(jìn)行債務(wù)融資的花樣越發(fā)翻新起來。典型的如：
——“銀信政”合作,。即銀行,、信托、政府三方合作融資：銀行發(fā)行理財(cái)產(chǎn)品,，購買信托公司發(fā)行的信托產(chǎn)品,，這些資金投資于地方政府融資平臺(tái)的股權(quán)或債權(quán)，政府向銀行和信托出具回購的承諾函,。２００８年７月,，中融信托,、昆明市政府與富滇銀行聯(lián)合發(fā)行２０億元“新昆明信托”理財(cái)產(chǎn)品，中融信托將受托資金用于對(duì)昆明市土地開發(fā)投資經(jīng)營(yíng)有限公司（“昆土投”）的增資擴(kuò)股,，期限兩年,。期滿后昆明市國資委按約定價(jià)格溢價(jià)回購中融信托持有的“昆土投”股權(quán)，如到時(shí)未按約回購,，昆明市財(cái)政局承諾回購,。這部分資金將納入當(dāng)年財(cái)政預(yù)算安排并提請(qǐng)人大審議。昆明首發(fā)后,，“銀信政”合作模式迅速復(fù)制,。２００９年１月至５月，規(guī)模已超過１０００億元,，所籌資金多數(shù)被用作項(xiàng)目資本金,。
——“城投債”興起。城投債,，又稱“準(zhǔn)市政債”,，它是城投類企業(yè)配合地方政府公開發(fā)行的企業(yè)債和中期票據(jù)，其最終信用主體是地方政府,，募集資金主要用于城市路網(wǎng)項(xiàng)目,、市政基礎(chǔ)及公共服務(wù)項(xiàng)目等建設(shè)，而償債資金多來自于財(cái)政補(bǔ)貼,。由此,，城投債的償付能力多與當(dāng)?shù)卣呢?cái)政狀況密切相關(guān)。
城投債起源于上海,。１９９２年,，為支持浦東新區(qū)建設(shè)，中央決定給予上海五方面的配套資金籌措方式,，其中之一是１９９２年—１９９５年每年發(fā)行５億元浦東新區(qū)建設(shè)債券,。１９９２年第一只城投債，規(guī)模為５億元,。２００６年９月,，安徽合肥市建設(shè)投資控股（集團(tuán)）有限公司在該省首家發(fā)債成功，效法者遍布全省,。但安徽省的發(fā)行數(shù)量,，則還在浙江、江蘇之后,。在地方政府的大量舉債需求之下,，２００９年“城投債”規(guī)模迅速膨脹——２００５年至２００８年底的４年間，“城投債”的發(fā)行總量只有１５８５億元,，而在２００９年的前８?jìng)�(gè)月,，“城投債”共計(jì)發(fā)放了６４只,，融資８４５．５億元。
——平臺(tái)公司直接貸款,。２００９年初,，面對(duì)全球經(jīng)濟(jì)衰退的嚴(yán)重形勢(shì)，中國提出“保八”增長(zhǎng)目標(biāo),，隨后出臺(tái)兩年４萬億經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃,。央行和銀監(jiān)會(huì)也在２００９年３月聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》，提出“支持有條件的地方政府組建投融資平臺(tái),，發(fā)行企業(yè)債,、中期票據(jù)等融資工具，拓寬中央政府投資項(xiàng)目的配套資金融資渠道”,。此文一出,，地方政府長(zhǎng)期以來幾乎永無止境的資金需求終于有機(jī)會(huì)得到滿足；國有銀行體系在各地的分支機(jī)構(gòu),，在“盡職免責(zé)”的授意下,，自從上市改制以來，終于再次迎來了大規(guī)模放貸的熱潮,。各地名目繁多的地方融資平臺(tái)呈幾何級(jí)增長(zhǎng),。不僅是在傳統(tǒng)的交通運(yùn)輸、城市建設(shè),、土地儲(chǔ)備,、國資經(jīng)營(yíng)等領(lǐng)域，各級(jí)政府成立了融資平臺(tái),，有的還發(fā)展到第三產(chǎn)業(yè),，如文化等領(lǐng)域。長(zhǎng)期以來,，在“嚴(yán)把信貸和土地兩個(gè)閘門”的宏觀調(diào)控政策下被抑制的地方投資,，終于迎來了一場(chǎng)空前的盛宴。與前面所提到的羞答答的市政債券,、打捆貸款,、銀信政合作和城投債相比，銀行借貸資金在各級(jí)政府體系與國有銀行體系之間,，形成一個(gè)特有管道。一方急于放貸,，一方急著搞項(xiàng)目,，頓時(shí)交投兩旺，場(chǎng)面盛大,。
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