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○林業(yè)是綠色銀行,，只要不出現(xiàn)巨大災(zāi)害,，每年都會不斷地自然增長，是全球資本過剩下最好的避險投資領(lǐng)域,。因此,，利用資本過剩和產(chǎn)業(yè)過剩,，急于找到投資客體和避險機會的有利條件來推進現(xiàn)在正在進行的第三次林權(quán)改革，仍以形成交易市場,、引進外部資本作為改革內(nèi)容,，就有可能因這種宏觀條件的改變而成為有效的制度安排。加之林業(yè)發(fā)展可吸納大量勞動力,，具有新時期各種矛盾加劇下維護穩(wěn)定大局的正外部性,。
○此次集體林區(qū)改革是發(fā)生在全球性經(jīng)濟危機的大背景下，越是經(jīng)濟危機的時候穩(wěn)定就越重要,。中國在穩(wěn)定耕地到戶的同時,，能夠以山地和林業(yè)資產(chǎn)落實到村社和農(nóng)民家庭的農(nóng)村財產(chǎn)關(guān)系的穩(wěn)定來替代危機發(fā)生時政府臨時性應(yīng)對政策，是歷經(jīng)危機卻仍然沒有陷入其他發(fā)展中國家困境的根本原因之一,。
中國進入新世紀之后,，正在推動新一輪以“均山制”為本質(zhì)特征的集體林區(qū)林權(quán)改革，一方面確實在一些地方出現(xiàn)了改革者多年夢寐以求的山權(quán),、林權(quán)交易的市場化和外部過剩的資金進入山區(qū)促進資源資本化,；另一方面，30年改革中曾經(jīng)出現(xiàn)過的亂砍濫伐和20世紀90年代以來林區(qū)產(chǎn)業(yè)化開發(fā)中“速生豐產(chǎn)林”大規(guī)模種植單一樹種,、過量使用化肥農(nóng)藥等罔顧生態(tài)環(huán)境的負外部性問題,，也在南方林區(qū)隨處可見。
如果把20世紀80年代初期伴隨家庭承包制的同時集體林區(qū)推進的“均山到戶”作為第一次林改,；把20世紀90年代中后期推進“四荒拍賣”形成了有規(guī)模的“大戶林”作為第二次林改,；把新世紀正在開展的新一輪分山到戶作為第三次林改；那么農(nóng)村改革30年來先后三次林改,，走的卻是從均分到集中,、再到均分的循環(huán)。
解讀中國的林改問題,，既需要回顧集體林區(qū)30年改革的經(jīng)驗過程,，也需要理解林區(qū)之于農(nóng)區(qū)的不同，主要在于林區(qū)自然資源與人口的關(guān)系之緊張程度低于農(nóng)區(qū),，因此林地對于林農(nóng),，相對而言也就不如農(nóng)地對于農(nóng)民的那種生存依賴關(guān)系強烈。而且,，林改的“分-合-分”循環(huán)與外部財政金融等宏觀經(jīng)濟制度環(huán)境的變化演進高度相關(guān),。
第一次林改———1979-1991年的林業(yè)“三定”時期“均山到戶”為何導致亂砍濫伐
1978年十一屆三中全會以后，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制在廣大農(nóng)村中推廣并廣泛地調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性,。1981年3月,，中共中央,、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于保護森林發(fā)展林業(yè)若干問題的決定》,，將“分田到戶”翻版到集體林區(qū)形成“均山到戶”的林業(yè)“三定”,，即穩(wěn)定林權(quán)，劃定自留山,，確定林業(yè)生產(chǎn)責任制,。1984年，“林業(yè)三定”集體林權(quán)改革在全國正式啟動,。1984年底,，95%的集體林場完成了山權(quán)和林權(quán)的劃定工作。
“均山到戶”之后,，曾經(jīng)引起集體林區(qū)農(nóng)戶對森林資源的亂砍濫伐,。政府主管部門指出：“有些地方發(fā)生了嚴重的濫砍、偷盜和引發(fā)森林火災(zāi)等情況,，違背了改革的初衷”,，導致集體林區(qū)蓄積量在300萬立方米的林業(yè)重點市由20世紀50年代的158個減到不足100個，能提供商品材的縣由297個減到172個,。我國第三次森林資源清查(1984-1988年)結(jié)果也顯示,，南方集體林區(qū)活立木總蓄積量減少18558.68萬立方米，森林蓄積量減少15942.46萬立方米,。
其他農(nóng)村地區(qū)也出現(xiàn)類似情況,，如河北省贊皇縣一帶實行了農(nóng)業(yè)包產(chǎn)到戶，因?qū)α謽I(yè)政策缺乏宣傳,，農(nóng)民怕今后政策有變,，以致先下手撈現(xiàn)貨，砍了一些樹,�,！坝谑牵w林權(quán)改革被迫緊急‘剎車’”,。
為什么集體林區(qū)“均山制”改革與農(nóng)村地區(qū)“均田制”幾乎同時進行,，但卻產(chǎn)生截然不同的效果。
對此,，政府部門認為主要是管理問題,。理論界認為，主要原因是農(nóng)民對產(chǎn)權(quán)制度缺乏穩(wěn)定預期,，或者說產(chǎn)權(quán)不夠清晰而產(chǎn)生的結(jié)果,。
筆者認為，這套適用于農(nóng)業(yè)“業(yè)態(tài)”的政策被復制到南方集體林區(qū)后卻出現(xiàn)了亂砍濫伐現(xiàn)象,，這就需要理解林區(qū)“業(yè)態(tài)”：林地難以短期獲益,，對于林農(nóng)并不具有農(nóng)地對于農(nóng)民的那種生存依賴關(guān)系。林農(nóng)大多數(shù)還可以依靠山區(qū)的自有耕地維持生存需求,，因此對林地更多的表現(xiàn)為理性需求———當為實現(xiàn)國家工業(yè)化原始積累而被過度提取剩余的林農(nóng)陡然被賦予山權(quán)林權(quán)之后,，短期內(nèi)的理性行為必然是將非個人資產(chǎn)個人化,，利用政策所突然賦予的收益獲取權(quán)盡快占有前期非個人投資所形成的自然資源收益�,？梢�,，在“均山制”實行之初就出現(xiàn)的林農(nóng)大面積砍伐山林，也只是宏觀制度變遷的背景下微觀經(jīng)濟主體的一種理性行為,。
第二次林改———1992-1998年的大拍賣與股份合作制試驗利益主要由資本相對豐富的大戶獲得
雖然,，在第一次林改完成之后的1988年，福建三明上報國務(wù)院批復的林改試驗區(qū)設(shè)計方案中刻意強調(diào)了產(chǎn)權(quán)清晰化,，試圖大力推進山權(quán),、林權(quán)、活立木的市場化交易,，其目的在于通過建立林區(qū)產(chǎn)權(quán)市場來促進資源向資本的轉(zhuǎn)化,。但是，這種試圖依靠制度變革在山區(qū)林區(qū)內(nèi)部生成資本的試驗,，卻在那個資本仍然極度稀缺的年代顯得步履維艱,。最終，集體林區(qū)幾乎所有理想化的改革試驗,，不得不讓位于在財政上早已捉襟見肘的地方政府的“投資饑渴”———以低價出讓林區(qū)資源為條件吸引外部投資,；遂有了“四荒拍賣”帶來的以“大戶林”“干部林”為代表的林區(qū)資源相對集中。由此,，也就在中國進入市場經(jīng)濟的1990年代中后期,，大多數(shù)集體林區(qū)完成了第二次林改———從分到合的過程。
1984年,，福建三明開始進行集體林區(qū)改革試點,，93個改革試點按照“分股不分山，分利不分林,，折股經(jīng)營,，經(jīng)營承包的原則”，選擇集體山林折股經(jīng)營,，山林聯(lián)系面積,、聯(lián)系產(chǎn)量的“雙聯(lián)”計酬承包管護方法，實現(xiàn)了林地所有權(quán)和使用權(quán)的分離,，成立了村林業(yè)股東大會或村林業(yè)合作社委員會或林業(yè)股份公司,。
三明試點1988年得到國務(wù)院批復列入國家級農(nóng)村改革試驗區(qū)序列，但被湖南,、山西,、陜西等集體林區(qū)在1993年之后效仿期間發(fā)生變異———大部分貧困但仍有集體林地的農(nóng)村基層實際上搞的是“大戶承包”和“干部承包”。這種變異的原因：
除了當時中央地方兩級稅收占GDP之比大幅度下降政府支出困難外，更為主要的宏觀約束是1988-1989年發(fā)生滯漲危機之后各地政府財政普遍赤字,，各地銀行普遍貸差,。此時，資金的絕對稀缺性相對于地方的投資饑渴而言顯得格外嚴重,。
隨之，1993年就在山西,、陜西等連地方政府也陷入極端貧困無以自拔的黃土高原地區(qū)出現(xiàn)了價格低到幾乎可以忽略不計的四荒拍賣,。接著，1995年8月,，原國家體改委和林業(yè)部聯(lián)合下發(fā)《林業(yè)經(jīng)濟體制改革總體綱要》將推進林權(quán)市場化以政策的形式固定下來,。《綱要》明確指出要以多種方式有償流轉(zhuǎn)宜林“四荒地使用權(quán)”,，要“開辟人工林活立木市場,，允許通過招標、拍賣,、租賃,、抵押、委托經(jīng)營等形式,，使森林資產(chǎn)變現(xiàn)”,。林權(quán)市場化運作趨勢明顯，由最初的“四荒”資源拍賣,、中幼林及成熟林轉(zhuǎn)讓,、發(fā)展到林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)等。
允許土地收益權(quán)和林業(yè)產(chǎn)權(quán)交易流轉(zhuǎn)后,，林農(nóng)限于自身投資能力和缺乏融資渠道,，大都“一賣了事”地將自有林地轉(zhuǎn)給當?shù)赝顿Y能力較高的大戶經(jīng)營。由此形成“大戶林”,、“大款林”———以相對低廉的先期成本集中大量林地資源,，成為第二次林改時期的普遍現(xiàn)象。
鑒于當時中國處于產(chǎn)業(yè)資本擴張時期,、資本對其他生產(chǎn)力要素的整合能力提高,，因此，第二次林改導致山區(qū)資源向大戶相對集中形成經(jīng)濟規(guī)模,，目標是試圖通過林地資源的相對集中吸引外部資金進入,，可實現(xiàn)當?shù)刭Y源向資本轉(zhuǎn)化。第二次林改之后的事實也說明,，利益主要由資本稟賦相對豐富的大戶或大款獲得,，而資源所有者則參與社會分工獲取要素社會平均收益。
而由此產(chǎn)生的制度變革負外部性影響主要體現(xiàn)在社會矛盾增加和林業(yè)困境惡化,。社會矛盾增加：從當時的資本仍然極度稀缺的宏觀經(jīng)濟背景來看,，這種通過大戶來整合林區(qū)資源以期實現(xiàn)林農(nóng)收入提高和促進集體林區(qū)發(fā)展的努力顯得事與愿違,。其根源在于無論這些林地的產(chǎn)權(quán)形式發(fā)生何種變化，這種集中資源的改革還是讓部分老百姓靠山吃山的權(quán)力被剝奪,，甚而引發(fā)了一系列的矛盾和群體性沖突,。
同期林業(yè)困境惡化：一方面是我國需要為大量進口木材及其他林產(chǎn)品支付其他國家“林價”，另一方面集體林區(qū)出現(xiàn)大量林地拋荒,。20世紀90年代中期分稅制改革后,，林業(yè)稅費進一步提高。在林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營中,，國家法定稅收和部門收費已高達木材銷售價格的51%以上,，此外還有各級地方政府及各級林業(yè)部門對林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營過程中的層層收費。林業(yè)稅費越高,，收購價越低,，高稅費最終還是轉(zhuǎn)嫁到營林生產(chǎn)者身上。
由于缺乏投資和激勵機制,，1994-1998年和1999-2003年集體林生產(chǎn)力水平分別相當于國有林生產(chǎn)力水平的38.36%和40.65%,，都低于改革初期的44.50%。1993-2004年,，我國原木進口量從1981年的187.1萬立方米增加到2004年的2624.4萬立方米,，增長13.03倍。原木,、鋸材,、膠合板和單板的進口額從1981年的3.67億美元增加到2004年的46.86億美元，增長11.76倍,。
1984年實行了中央與地方財政分級承包的改革,，在形成了中國歷史上人員數(shù)量最龐大的農(nóng)村基層政府的同時并沒有形成與之配套的地方財政來源。地方政府為維持龐大的開支,，只得繼續(xù)追加對小農(nóng)剩余的提取,，使得小農(nóng)自身無力進行對擴大再生產(chǎn)的投資。到1994年財政分級承包進一步演化為分稅制后,，各級政府都將地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)的供給責任留在地方,，其后果自然是農(nóng)民負擔進一步加重。
第三次林改———2003年至今———再次實行“均山制”吸引大量過剩資金進入
進入新世紀,，二元結(jié)構(gòu)體制下的中國城市經(jīng)濟已經(jīng)表現(xiàn)出典型的金融過剩特征,；而大多數(shù)沒有條件進入工業(yè)化的農(nóng)村地區(qū)則仍然處于大多數(shù)傳統(tǒng)部門都遭遇的“金融排拒”和流動性不足。過剩資本越來越強烈地生發(fā)出占有可變現(xiàn)資源以獲取資本化制度收益的沖動,。于是,，第三次林改上演了“枯木逢春”的活劇。
2003年，《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展決定》頒布后,，促進了以產(chǎn)權(quán)制度為核心的林業(yè)各項改革,。緊接著的3個“1號文件”都將集體林權(quán)制度改革確定為深化農(nóng)村改革的重要內(nèi)容。福建省三明市再次啟動了以“明晰所有權(quán),，放活經(jīng)營權(quán),，落實處置權(quán)，確保收益權(quán)”為主要內(nèi)容的集體林權(quán)制度改革,。2004年,，江西省開展了以“明晰產(chǎn)權(quán)，減輕稅費,，放活經(jīng)營,，規(guī)范流轉(zhuǎn)”為主要內(nèi)容的集體林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革,。2006年,，《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》明確提出：“加快集體林權(quán)制度改革，促進林業(yè)健康發(fā)展”,�,！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》建議：“穩(wěn)步推進集體林權(quán)改革”。
林業(yè)是綠色銀行,，只要不出現(xiàn)巨大災(zāi)害,，每年都會不斷地自然增長，是全球資本過剩下最好的避險投資領(lǐng)域,。因此,，利用資本過剩和產(chǎn)業(yè)過剩，急于找到投資客體和避險機會的有利條件來推進現(xiàn)在正在進行的第三次林權(quán)改革,，仍以形成交易市場,、引進外部資本作為改革內(nèi)容，就有可能因這種宏觀條件的改變而成為有效的制度安排,。加之林業(yè)發(fā)展可吸納大量勞動力,，具有新時期各種矛盾加劇下維護穩(wěn)定大局的正外部性。
2009年頒布的“一號”文件要求全面完成林權(quán)發(fā)證到戶,，同步推進林權(quán)山權(quán)交易和其他配套改革,。這意味著國家把25億畝的山地和林地的經(jīng)營權(quán)回歸到農(nóng)民和村社手中。如同20世紀80年代初期國家通過相關(guān)政策將農(nóng)地產(chǎn)權(quán)和農(nóng)地經(jīng)營權(quán)還權(quán)于民所帶來的農(nóng)村經(jīng)濟大發(fā)展一樣,，此次“一號”文件所確定的還山權(quán)于民也勢必會帶來山區(qū)經(jīng)濟的巨大發(fā)展,。根據(jù)國資委研究中心的計算，每年我國有1.89億勞動力處于失業(yè)或隱形失業(yè)的狀態(tài),。勞動力過剩是長期影響我國經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定的重要因素,。集體林區(qū)林業(yè)生產(chǎn)過程從采種、育苗到采伐、運輸,、加工,、林下種植等，均可吸納大量勞動力,，是適合我國經(jīng)濟發(fā)展和維護穩(wěn)定大局的勞動力密集型產(chǎn)業(yè),。
由于外部宏觀經(jīng)濟的變化，新一輪林改或?qū)⒊蔀橛行е贫劝才乓殉跻姸四�,。首先,，吸引了大量過剩的國內(nèi)外資金進入林業(yè)。如2007年福建三明對林業(yè)形成19.3億元的投資,，其中利用臺資和區(qū)外資本16億元,，占了涉林項目的一半以上；浙江麗水人民銀行2008年發(fā)放林權(quán)抵押貸款2.8億,，并針對不同林農(nóng)的資金需求設(shè)計了不同類型的貸款機制,。其次，新的規(guī)模主體逐步形成,。林農(nóng)根據(jù)當?shù)亓謽I(yè)特點,，形成了家庭合作林場、股份合作制林場,、“公司+農(nóng)戶+基地”合作型林場,、農(nóng)民合作經(jīng)濟組織等多樣化組織。
三次林改的回顧與總結(jié)改革要有大環(huán)境的支持
第一次林改搬用了農(nóng)業(yè)的大包干之后,，林農(nóng)上山伐林,，既非“均山”之過，亦非均山之后“產(chǎn)權(quán)不清晰”之過,，實乃在資金要素極度稀缺條件下宏觀制度變遷無法顧及林業(yè)這種微觀產(chǎn)業(yè)的業(yè)態(tài)特征,，林區(qū)全面照搬耕地的分戶經(jīng)營，導致長期貧困的林農(nóng)作為經(jīng)濟主體而采取了適應(yīng)其短期增收現(xiàn)金需求,、符合理性的行為,。
改革開放的30年，我國經(jīng)歷了產(chǎn)業(yè)資本逐漸形成,、壯大,，并向金融資本升級的過程，也經(jīng)歷了中央和地方的反復博弈,、中央既對地方放權(quán)讓利也將各種負擔交由地方自行承擔的過程,。
資本稀缺性在不同時期程度不同，總會在其追逐高利本性的內(nèi)在機制作用下從農(nóng)村凈流出,，流向獲利能力較高的行業(yè)和部門,。雖然第二輪集體林區(qū)的改革采用了市場化的運作方式,，通過林業(yè)資源的相對集中形成規(guī)模化效應(yīng)以引進外部資本,，但資本在這一時期仍然屬于極度稀缺要素,，不具備短期流動性高收益性的林業(yè)，不論通過何種方式集中資源都無法對外部資本形成吸引力,。
回顧前兩次林改,，整個國家從中央到地方的財政都嚴重虧空，與經(jīng)濟增長相伴隨的金融機構(gòu)嚴重貸差,，無論城鄉(xiāng)都處于資本極度稀缺的階段,。所謂林改教訓，無外乎是對于林區(qū)生產(chǎn)關(guān)系的內(nèi)部調(diào)整因沒有產(chǎn)生增量的可能而失敗,。這并非地方主管部門主觀判斷或決策失誤,，實乃外部宏觀條件不具備的情況下內(nèi)部微觀調(diào)整導致制度成本增加。
而正在進行的第三次林改則是在外部宏觀經(jīng)濟條件發(fā)生巨大變化的歷史條件下進行的,，因此,，如果南方集體林區(qū)能夠借第三次林改真正把“均山制”再實現(xiàn)一次，在林區(qū)百姓都平等得到山權(quán)林權(quán)的時候,，利用資本過剩和產(chǎn)業(yè)過剩的宏觀經(jīng)濟條件,，做好與國家新農(nóng)村建設(shè)戰(zhàn)略相關(guān)的林區(qū)建設(shè),，防止出現(xiàn)環(huán)境污染,、盲目求大等問題，就有可能在宏觀經(jīng)濟環(huán)境和中央政策導向發(fā)生重大變化的情況下達到此次集體林權(quán)制度改革的目的,。
尤其是此次集體林區(qū)改革是發(fā)生在全球性經(jīng)濟危機的大背景下,，越是經(jīng)濟危機的時候穩(wěn)定就越重要。中國在穩(wěn)定耕地到戶的同時,，能夠以山地和林業(yè)資產(chǎn)落實到村社和農(nóng)民家庭的農(nóng)村財產(chǎn)關(guān)系的穩(wěn)定來替代危機發(fā)生時政府臨時性應(yīng)對政策,，是歷經(jīng)危機卻仍然沒有陷入其他發(fā)展中國家困境的根本原因之一。(中國經(jīng)濟50人論壇成員,、中國人民大學農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學院院長)
溫鐵軍簡介
溫鐵軍,，祖籍河北昌黎，1951年5月出生于北京,。1979年-1983年,，中國人民大學新聞系，獲法學士學位,。1987年公派赴美國密執(zhí)安大學社會調(diào)查研究所(ISR)和世界銀行進修,，獲抽樣調(diào)查專業(yè)結(jié)業(yè)證書。1991年,，自費公派赴美國哥倫比亞大學進修,，并到康奈爾大學和南加州大學講學交流,，其間參加密執(zhí)安大學夏季學院量化分析培訓，獲ICPSR(國際社科聯(lián))頒發(fā)的統(tǒng)計分析專業(yè)結(jié)業(yè)證書,。1995-1999年,，中國農(nóng)業(yè)大學研究生院和經(jīng)管學院在職碩士、博士,。
1983年,，分配到中央軍委總政治部研究室。1985年末調(diào)入中央農(nóng)村政策研究室,、國務(wù)院農(nóng)村發(fā)展研究中心聯(lián)絡(luò)室從事農(nóng)村調(diào)查研究工作,。1987年全國農(nóng)村改革試驗區(qū)辦公室正式組建后調(diào)入，1988年任監(jiān)測處副處長,，1993年任調(diào)研處處長,，1998年調(diào)任農(nóng)研中心科研處長，現(xiàn)任中國人民大學農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學院院長,、中國經(jīng)濟體制改革研究會副秘書長,、中宏網(wǎng)首席經(jīng)濟學家，《中國改革》,、《改革內(nèi)參》雜志社社長兼總編,。
主要成果與獲獎：獲國務(wù)院農(nóng)研中心、國家體改委,、國家科委等中央五單位聯(lián)合頒發(fā)的“農(nóng)村改革十周年優(yōu)秀論文獎”,、農(nóng)業(yè)部農(nóng)研中心優(yōu)秀科研成果一等獎等，1998年獲國務(wù)院“政府特殊津貼專家”證書,。
主要著作：《三農(nóng)問題：世紀末的反思》,、《解構(gòu)現(xiàn)代化》《中國農(nóng)村基本經(jīng)濟制度研究》、《我們到底要什么》,、《認識與實踐的對話》等,。
第一次林改的宏觀經(jīng)濟環(huán)境
自建國后到改革前，國家工業(yè)化需要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和為國有企業(yè)提供資金是中央財政的主要投資方向,，長期保持在30%以上,。特別是1958年和1959年，這一投資比重更是達到空前的67%和73%,。這是1958年以后赤字大幅度增加,，對農(nóng)村汲取增加的基本原因之一。
朝鮮戰(zhàn)爭結(jié)束后,，中國迫于當時國際環(huán)境和民族獨立的客觀需求,，全面接受了前蘇聯(lián)以軍事工業(yè)為主的具有地緣戰(zhàn)略意圖的投資。由此,，也在國家資本主義工業(yè)化建設(shè)的進程之中,，形成了服從國家安全為首要目標、以軍事工業(yè)為先導的特殊發(fā)展路徑,。
鑒于這種政府主導的國家工業(yè)化從一開始就從內(nèi)在具有排斥勞動力的資本增密,、技術(shù)增密型的軍、重工業(yè)起步,，因此,，一方面要求從三農(nóng)提取更多剩余、造成農(nóng)村凋敝,，另一方面也要求國家財政在嚴重赤字條件下必須追加大量投資,。因此，到蘇聯(lián)1960年撤回所有在華蘇聯(lián)專家,，并以各種理由向中國“逼債”之時,，中國金融機構(gòu)貸差和財政赤字總額已占到財政總額的一半，無力繼續(xù)投資的國家財政只得停止“二五”計劃,、進入調(diào)整階段,，并多次向三農(nóng)轉(zhuǎn)嫁危機。20世紀60年代和70年代,，財政赤字不斷增加,。在中央財政扮演國民經(jīng)濟總投資人角色由于雙赤字過高而難以繼的情況下，中央政府提出休養(yǎng)生息,。
第二次林改的宏觀經(jīng)濟環(huán)境
中國在整個20世紀80年代不斷遭遇通脹壓力,。到20世紀90年代中后期，財政收入占GDP的比重持續(xù)下降,，從20世紀80年代初的25%左右直降到12%-13%,。
1988年嘗試價格市場化改革方案引發(fā)CPI高達18.6%的嚴重通脹,，以及銀行的深度負利率引發(fā)的銀行當年的嚴重虧損和企業(yè)資金鏈條斷裂,，使我國80年代末期爆發(fā)滯脹型經(jīng)濟危機。
1992年鄧小平南巡后,，產(chǎn)業(yè)資本主導的經(jīng)濟向金融資本主導經(jīng)濟轉(zhuǎn)移,，金融資本大規(guī)模進入“證券、期貨,、房地產(chǎn)”三大投機領(lǐng)域,，導致一方面生產(chǎn)領(lǐng)域投資嚴重不足，另一方面資本市場流入資本過剩,。而1997年東亞金融危機后,，我國進入了90年代末通貨緊縮型的新一輪經(jīng)濟蕭條。
自1980年代改革開放到2003年之前的20年時間里,，我國先后經(jīng)歷了20世紀80年代末滯脹型經(jīng)濟危機和90年代末通縮型經(jīng)濟危機,；以及與改革同步的中央財政長期赤字,。此時期，隨權(quán)力下放的國家資本部門化則進一步形成了投資主體多元化和產(chǎn)業(yè)資本地方化的趨勢,。
這種宏觀制度變遷對林業(yè)和林區(qū)改革和發(fā)展構(gòu)成制約性的影響：隨國家經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)資本向金融資本過渡,。這個時期的林業(yè)，因其業(yè)態(tài)特征而無法獲得逐步異化于產(chǎn)業(yè)的金融資本的投資,。
第三次林改的宏觀經(jīng)濟環(huán)境
第三次林改與前兩次相比,，外部宏觀條件出現(xiàn)歷史性的重大變化，就在于最近10年國內(nèi)外都出現(xiàn)了典型的產(chǎn)業(yè)過剩和資本過剩,，以及新時期中央政策導向的重大戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變,。
完成了市場化改革的我國金融資本已經(jīng)出現(xiàn)嚴重過剩，到2008年有46萬億社會存款,，12萬億貸不出去,，銀行根本性的轉(zhuǎn)變?yōu)槠毡榇娌钸^度。雖然金融資本追求流動性收益和超額利潤,，但在近年來我國出現(xiàn)股票市場疲軟,、房地產(chǎn)市場空置率上漲的情況下，過剩的金融資本也在尋求能維護投資安全的投資載體,。
同時,，過剩的國際資本四處尋求能保證其穩(wěn)定收益的投資領(lǐng)域。中國自改革開放后,，各級政府為吸引外資提供了各種優(yōu)惠政策,，穩(wěn)定的中國自此成為外資偏愛的投資區(qū)域。
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