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作為政府宏觀調(diào)控的重要手段,，如何使財(cái)政預(yù)算更具前瞻性和連續(xù)性是各級(jí)政府面臨的共同問題。陜西省不久前編制出全國第一個(gè)省級(jí)五年中期“民生預(yù)算”,，計(jì)劃投入1118億元用于八大民生工程的40個(gè)項(xiàng)目,，逐年納入當(dāng)年預(yù)算。有關(guān)人士稱,，這個(gè)財(cái)政預(yù)算編報(bào)制度的創(chuàng)新,，形成了財(cái)政中期預(yù)算的雛形，為地方編制中長期預(yù)算做了有益的探索,。
陜西編制首個(gè)省級(jí)民生中期預(yù)算
在剛剛召開的陜西省地方“兩會(huì)”上,，代表、委員們發(fā)現(xiàn)了一個(gè)明顯新變化：陜西省政府沒有宣布將為老百姓辦幾件“實(shí)事,、好事”,，而是推出了《陜西省2008—2012年“民生八大工程”預(yù)算報(bào)告》，將民生問題納入了國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃統(tǒng)籌解決,，從財(cái)政體制上解決了對(duì)民生問題持續(xù)投入的難題,。
陜西省財(cái)政廳廳長劉維隆介紹,，這個(gè)民生預(yù)算的出臺(tái)緣于省長袁純清的一次調(diào)研。作為西部欠發(fā)達(dá)省份,，陜西社會(huì)公共事業(yè)發(fā)展長期滯后,。過去省、市政府在每年年初都要宣布為老百姓辦幾件“實(shí)事”,，盡管社會(huì)反響良好,，但這種辦實(shí)事的方法不少是根據(jù)機(jī)動(dòng)財(cái)力多少?zèng)Q定的，甚至不用通過人大批準(zhǔn),，決策者帶有一定隨意性，不符合預(yù)算管理和依法行政的原則,。
為改變這一現(xiàn)狀,，陜西省2007年6月組織了23個(gè)省級(jí)相關(guān)部門聯(lián)合開展民生問題調(diào)研，規(guī)劃全省民生事業(yè)發(fā)展的目標(biāo),、方向和重點(diǎn),，提出了未來五年全面改善民生狀況，重點(diǎn)實(shí)施教育,、就業(yè)和再就業(yè),、公共衛(wèi)生、社會(huì)保障,、住房保障,、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公益性文化體育設(shè)施建設(shè)和社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)等“民生八大工程”的40個(gè)項(xiàng)目,。
省財(cái)政廳副廳長上官吉慶介紹,，“民生八大工程”的40個(gè)項(xiàng)目確定后，省財(cái)政廳圍繞這些項(xiàng)目在資金需求,、財(cái)力保障方面進(jìn)行了認(rèn)真測算和深入分析,，編擬了《陜西省2008—2012年“民生八大工程”預(yù)算報(bào)告》。這個(gè)預(yù)算是全省民生發(fā)展的一個(gè)五年中期預(yù)算,，也是我國第一個(gè)省級(jí)“民生預(yù)算”,，它所提供的數(shù)據(jù)將會(huì)分解納入每一個(gè)年度的政府預(yù)算。
中期預(yù)算是對(duì)年度預(yù)算的有益補(bǔ)充
據(jù)劉維隆介紹,，盡管陜西編制的這個(gè)中期民生預(yù)算只是一個(gè)工作性,、基礎(chǔ)性的預(yù)算，但它所提供的民生數(shù)據(jù)將會(huì)分解納入五年中每一個(gè)年度的政府預(yù)算,，在提請省人大審議通過后就具有法定性和實(shí)效性,。“與年度財(cái)政預(yù)算相比,，中期預(yù)算更具前瞻性和連續(xù)性,�,！眲⒕S隆這樣評(píng)價(jià)。
我國財(cái)政預(yù)算主要是年度財(cái)政預(yù)算,，通過預(yù)算列出本年度的財(cái)政支出,。但這種預(yù)算帶來的現(xiàn)實(shí)問題是，預(yù)算編制缺乏前瞻性,。上官吉慶舉例說,，政府投入的許多項(xiàng)目不是一年能夠完成的，像教育,、衛(wèi)生等諸多事關(guān)社會(huì)民生的投入,，它們都是延續(xù)多個(gè)年度的持續(xù)投入，必須有一個(gè)相對(duì)長遠(yuǎn)的投放預(yù)算規(guī)劃,，年度財(cái)政預(yù)算只是在既定的收支之間安排資金,，很難從連續(xù)性和中長期預(yù)測的角度考慮某一領(lǐng)域或項(xiàng)目的投入，而中期預(yù)算有效化解了這一難題,，避免了財(cái)政投入臨時(shí)性,、短期性局面的出現(xiàn)。
中期預(yù)算還能夠減輕當(dāng)前我國財(cái)政預(yù)算年度設(shè)計(jì)上的不利影響,。我國憲法規(guī)定,，中央和地方政府預(yù)算草案必須經(jīng)人民代表大會(huì)審議通過才具有法律效力，但我們實(shí)行的歷年制預(yù)算年度,，時(shí)間跨度為每年的1月1日至同年12月31日,，而每年的各級(jí)人民代表大會(huì)一般在2至3月份召開，這一矛盾造成預(yù)算獲得批準(zhǔn)并開始執(zhí)行的時(shí)間遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于預(yù)算的編制,，這意味著一年中有近1/4的時(shí)間執(zhí)行的是未經(jīng)法定程序?qū)徟念A(yù)算,，給預(yù)算執(zhí)行帶來諸多問題。
陜西省財(cái)政廳預(yù)算處處長夏曉中介紹,，不少國家和地區(qū)在編制年度財(cái)政預(yù)算的同時(shí),，還要編制中期財(cái)政預(yù)算，并且這個(gè)中期預(yù)算處于不斷修訂之中,，根據(jù)每年預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況調(diào)整中期預(yù)算,。
這種中期預(yù)算的好處：一是能夠把預(yù)算中安排的項(xiàng)目與政府的中、長期計(jì)劃相結(jié)合,，有利于政府活動(dòng)的開展,，使財(cái)權(quán)與事權(quán)結(jié)合得更緊密；二是使政府在選擇和安排項(xiàng)目時(shí),，分清主次,，便于安排財(cái)政支出順序；三是對(duì)許多跨年度的項(xiàng)目,，按項(xiàng)目安排預(yù)算,，可以根據(jù)預(yù)測期內(nèi)的發(fā)展變化情況,，及時(shí)對(duì)目標(biāo)、計(jì)劃和預(yù)算進(jìn)行調(diào)整,。
從制度上讓政府“錢袋子”向民生傾斜
夏曉中認(rèn)為,，陜西編制的第一個(gè)省級(jí)民生中期預(yù)算，其重要意義除了在預(yù)算制度上的創(chuàng)新外,，最主要的還是從財(cái)政體制上解決了對(duì)民生問題持續(xù)投入的難題,，從制度層面上探索了如何保障公共財(cái)政向民生傾斜。
近年來,，我國稅收收入迅猛增長,。從2003年突破兩萬億元、2005年突破三萬億元,、2006年逼近四萬億元,，猛增到去年突破五萬億元。面對(duì)如此巨額財(cái)政收入,，各級(jí)政府該怎么花錢？如何管好這鼓鼓的“錢袋子”,？許多有識(shí)之士認(rèn)為,，應(yīng)利用當(dāng)前國家財(cái)政收入大幅度增長的有利時(shí)機(jī)，積極解決歷史欠賬,，重點(diǎn)解決民生問題,，實(shí)現(xiàn)“財(cái)為民用”的公共財(cái)政基本要求。
實(shí)際上,，由于財(cái)政預(yù)算機(jī)制,、支出管理機(jī)制上的不足，沒有從制度上保障財(cái)政支出向民生傾斜,，許多地區(qū)的民生欠賬仍很嚴(yán)重,。1994年實(shí)施分稅制財(cái)政體制以來，我國每年財(cái)政收支增長速度在18%左右,，接近經(jīng)濟(jì)增速的兩倍,，但一些地方政府利用目前《預(yù)算法》“年度平衡”規(guī)則的漏洞，有多少當(dāng)年收入就安排多少當(dāng)年支出,，根本沒有“飽帶干糧”意識(shí),，而且財(cái)政支出隨意性很大，更樂意向政績工程,、面子工程投入,，而對(duì)政績效果不明顯的民生投入動(dòng)力不足。
解決這些問題,，必須從制度層面上下工夫,，一方面要對(duì)財(cái)政支出的絕對(duì)規(guī)模,、相對(duì)規(guī)模和增量規(guī)模有一定的指標(biāo)控制，另一方面應(yīng)該編制中長期預(yù)算框架,，將預(yù)算的年度基礎(chǔ)轉(zhuǎn)向中期基礎(chǔ),，引入在發(fā)達(dá)國家成熟的規(guī)劃預(yù)算技術(shù)，確保對(duì)支出的領(lǐng)域進(jìn)行追蹤監(jiān)督,。
上官吉慶說,，陜西編制民生中期預(yù)算后，財(cái)政對(duì)民生的投入得到了大幅度提高,，今后五年,，全省用于民生事業(yè)的投入為人均3022元，其中財(cái)政投入達(dá)人均2242元,，是前五年人均投入的2.6倍,。今年是實(shí)施“民生八大工程”的第一年，也是各級(jí)投入民生支出增加最多,、支出安排壓力最大的一年,，當(dāng)年財(cái)政投入將有141億多元，比去年增加34億多元,。 |