隨著我國工業(yè)化,、城鎮(zhèn)化的快速推進，與住房相關的各種矛盾和問題日益凸顯,，住房問題成為標志性的重大民生問題,。解決住房問題，迫切需要推進住房理論研究的不斷深化,、住房制度設計的持續(xù)改進,、住房保障路徑的開拓創(chuàng)新。
國際視域中的住房保障問題
住房問題是世界性難題,。在一些發(fā)展中國家,，住房矛盾突出表現(xiàn)為觸目驚心的城市“貧民窟”等城市病。聯(lián)合國人居署報告顯示,，2010年世界貧民窟人口達8.276億人,，約占全球城市人口的1/4。在發(fā)達國家,，對住房保障制度的探索已有上百年歷史,。1919年，英國頒布了《住房和城鎮(zhèn)規(guī)劃法》,，規(guī)定居民住房問題為公共事務,，政府對此履行義務。1937年,，美國第一部住房法案《瓦格納住房法》出臺,，之后其住房制度經(jīng)歷了政府建設公共住房、政府補貼住房建設,、實行房租補貼等發(fā)展階段,。但發(fā)達國家遇到了另外的住房難題，由住房體制缺陷,、過度投機等引發(fā)危機的案例屢見不鮮,。比如，2007年美國爆發(fā)的次貸危機,，直接引發(fā)了蔓延至今的國際金融危機,。
總結世界各國住房保障的經(jīng)驗教訓，可以得出以下結論：第一,，住房保障制度設計不斷完善,，一般經(jīng)歷了以“補磚頭”的實物保障為主逐步轉為以“補人頭”的房租補貼為主的過程。第二,，政府對住房市場的干預要適時適度,，應在發(fā)揮市場機制作用的基礎上構建靈活的住房保障機制：一手以稅收工具為主調(diào)控房地產(chǎn)市場；一手以補貼工具為主解決窮人“居者有其屋”的問題,。第三,，住房需求具有多樣性,，公民居住權的保障方式要多元化，保障水平要有層次性,。第四,，應提早預防形成“貧民窟”，否則就會給經(jīng)濟社會發(fā)展帶來巨大危害,，治理的難度更大,、成本更高。
我國住房保障制度的探索歷程
新中國成立后,，住房保障制度的探索歷程大體可以劃分為四個階段,。
實物分配階段。從1949年新中國成立到1998年,，我國實行的是福利分房制度,，職工住房由國家和單位負責建設分配。這一保障模式否定了住房的商品屬性,，加之“高積累,、低消費”及“先生產(chǎn)、后生活”思想的影響,，房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展和住房保障體系建設嚴重滯后,。1977年，全國城市人均居住面積僅3.6平方米,。雖然上世紀90年代初啟動了城市住房制度改革試點,，但沒有從根本上打破住房實物分配體制，住房供給短缺問題突出,。
市場化改革探索階段。以1998年7月《國務院關于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設的通知》為標志,，我國住房分配貨幣化,、房地產(chǎn)市場化改革正式啟動。改革調(diào)動了市場主體投資建設商品房的積極性,，培育了房地產(chǎn)市場,，增強了住房供給能力，城鎮(zhèn)居民人均住房面積從1998年的18.7平方米提高到2006年的27.1平方米,。但這一階段住房保障制度建設跟進不夠,，政府的住房保障職能沒有充分發(fā)揮。
全面構建住房保障制度體系階段,。2007年,，國務院明確將保障性住房納入政府公共服務職責范圍，要求加快建立健全以廉租房制度為重點,、多渠道解決城市低收入家庭住房困難的政策體系,，保障性住房建設進入一個新的發(fā)展階段,。
保障房建設跨越式發(fā)展階段�,！笆濉币�(guī)劃提出新建3600萬套保障房,，目標是覆蓋約20%的城鎮(zhèn)居民家庭，覆蓋范圍之廣,、投入力度之大,、建設速度之快前所未有。2012年國家財政用于保障性住房的資金達到3800多億元,，比2007年增長近38倍,。目前，我國初步建立起包括廉租住房,、公共租賃住房,、經(jīng)濟適用住房、限價商品住房,、各類棚戶區(qū)改造以及農(nóng)村危房改造,、游牧民定居工程的7大類、11個品種的保障性住房體系,。
住房保障中國模式的特點和成效
我國對住房保障制度的探索和創(chuàng)新,，抓住了幾個關鍵環(huán)節(jié)。
重點解決城鄉(xiāng)低收入群體住房問題,，保障其基本住房需求,。在城鎮(zhèn)重點發(fā)展廉租住房和公共租賃住房，解決中等偏下收入群體的住房困難,；在農(nóng)村重點推進危房改造,，并向低保困難戶傾斜。
大力推進“棚戶區(qū)”改造,，防止出現(xiàn)“貧民窟”,。2005年，遼寧省率先大規(guī)模推進煤礦棚戶區(qū)連片改造,。2010年,，全國開始推進城市棚戶區(qū)改造、國有工礦棚戶區(qū)改造以及林區(qū),、墾區(qū),、煤區(qū)棚戶區(qū)改造。目前,，已有1200萬戶,、4000多萬棚戶區(qū)居民的住房條件得到徹底改善。
著力解決農(nóng)民工的住房問題,。2007年,，國務院將農(nóng)民工住房納入住房保障范圍,，明確要求多渠道改善農(nóng)民工居住條件。2011年,，又明確將有穩(wěn)定職業(yè)并在城市居住一定年限的外來務工人員納入公共租賃住房供應范圍,，加快解決農(nóng)民工在城市的居住問題。
住房制度設計兼顧政府保障與市場發(fā)育,。在住房市場化改革的基礎上構建保障房政策體系,，充分體現(xiàn)了住房的多重屬性。此次國際金融危機爆發(fā)以來,，我國大規(guī)模推進保障性住房建設,，為擴大內(nèi)需、實現(xiàn)經(jīng)濟企穩(wěn)回升做出了貢獻,。
我國住房制度及保障體系快速構建,，取得了舉世矚目的成就。一是城鄉(xiāng)居民居住條件迅速改善,。2012年城鎮(zhèn)居民人均住房建筑面積達到32.9平方米,。二是住房供需矛盾得到緩解。保障性住房建設的加速,，增加了住房供給,，改善了市場預期，在一定程度上遏制了投資,、投機行為,。三是保障房建設大規(guī)模推進，拉動了投資和消費,，有利于我國經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展,。
繼續(xù)推進住房保障制度建設
當前，我國住房保障制度建設依然面臨嚴峻形勢,，存在一些亟待解決的問題,。首先，住房購買消費與租賃消費的比例嚴重失調(diào),。住房自有率美國為60%，德國為40%,，我國則高達85%,，而且購房者呈年輕化態(tài)勢。以住房購買消費為主,，不僅助長房價畸高,，而且影響保障房體系良性發(fā)展。其次,，住房保障方式相對單一,，主要以實物建房為主,。第三，住房保障品種較多,，目前共有7大類,、11個品種。第四,，住房保障法律體系不健全,，住房保障運行體制亟待完善。當前尤其應加快構建公平分配,、有效運營,、有序退出等制度。
黨的十八大報告明確提出,，“建立市場配置和政府保障相結合的住房制度”,。完善住房保障制度，應注重以下幾個方面：
進一步加強住房保障制度的頂層設計,。進一步明確政府與市場的邊界,，科學界定政府住房保障范圍；統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃,，對保障性住房建設出臺適當?shù)膬A斜和優(yōu)惠政策,，確保建設用地需要；借鑒國際經(jīng)驗,，探索建立住房合作社等多渠道,、多形式住房供應模式，在開發(fā)環(huán)節(jié)引入競爭機制,，打破只能從開發(fā)商手中購房的格局,，實現(xiàn)商品住房與保障住房良性互動、健康發(fā)展,。
進一步完善住房保障政策體系,。目前我國保障房品類繁多，長此以往,，會增加操作成本,，也會損害政策效率。應以公共租賃住房為主逐步簡化保障房品種,，將帶有產(chǎn)權的經(jīng)濟適用房和限價商品房逐步推向市場,，厘清居住權與產(chǎn)權、投資權的關系,；將廉租房與公共租賃住房并軌管理,，統(tǒng)一為公共租賃住房，對不同收入水平的保障對象實行差異租金。
積極推進保障房供應及管理的多元化,。因地制宜實施住房保障,，對一線城市應采取配建等方式，增強實物住房保障能力,，以“補磚頭”為主,；對二、三線城市,，由于住房供應較充足,，應以“補人頭”為主。政府通過注入資本金,、投資補助,、貸款貼息、鼓勵企業(yè)發(fā)行債券等措施,，引導更多社會力量參與保障房的投資建設和運營管理,。最終形成“市場建房、政府補貼,、居民租房,、社會管理”的住房保障模式。
加快住房保障法制化建設步伐,。將住房保障納入法制化管理軌道,，為住房保障長期穩(wěn)定健康發(fā)展提供法律保障。