進入2013年,，9.3萬億地方政府融資平臺貸款的安危仍然是懸在銀行頭頂?shù)倪_摩克利斯之劍,。
3月12日，本報記者獨家獲悉,，銀監(jiān)會已經(jīng)內(nèi)部下發(fā)了《關(guān)于加強2013年地方政府融資平臺貸款風險監(jiān)管的指導意見》(討論稿),，除重申地方政府融資平臺貸款要“控制總量”外，該文還明確提出“隔離風險”的監(jiān)管思路——要求監(jiān)管部門和各家銀行均要建立包括銀行貸款,、企業(yè)債券,、中期票據(jù)、短期融資券,、信托計劃,、理財產(chǎn)品等在內(nèi)的全口徑融資平臺負債統(tǒng)計制度。
一位監(jiān)管人士透露,，最引人注目的是,，銀監(jiān)會首次明確提出，金融機構(gòu)應審慎持有融資平臺債券,，防范融資平臺變相融資,。
討論稿中，銀監(jiān)會要求各銀行應將購買持有融資平臺發(fā)行債券的審批權(quán)限上收至總行,，同時“各銀行不得為融資平臺發(fā)行債券提供擔保,。”
“這與年初四部委聯(lián)合出臺的463號文精神是高度一致的,�,！鄙鲜霰O(jiān)管人士如是說。
所謂463號文,，即財政部聯(lián)合多部委出臺的《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》,，該文件對2012年以來愈演愈烈的平臺公司借助信托、租賃,、保險機構(gòu)的表外融資行為明令禁止,。
3月12日，一位江蘇監(jiān)管機構(gòu)人士告訴記者,，463號文出臺后,，蘇南某地區(qū)政府融資平臺通過信托計劃融資成功的只有一單，“被否決掉好幾單”,。
“2013年一方面要關(guān)注政府信用與債務擴張風險,，另一方面也要關(guān)注政府財政增速收縮的風險,。”3月10日,，中誠信執(zhí)行副總裁閻衍告訴記者,。
年初統(tǒng)一制定地方政府融資平臺貸款風險監(jiān)管指導意見，已經(jīng)成為銀監(jiān)會近幾年來的工作重點,，其中廣為人知的便是旨在實現(xiàn)平臺貸款降舊控新的2012年銀監(jiān)發(fā)12號文,。
總量控制雙紅線：對抗城鎮(zhèn)化投資沖動
上述討論稿大抵定下了2013年政府融資平臺監(jiān)管思路——“控制總量、優(yōu)化結(jié)構(gòu),、隔離風險,、明晰職責”，即以政策不變?yōu)榛{(diào),，以降舊控新為重點,，以風險緩釋為目標。
3月7日,，銀監(jiān)會主席尚福林透露,，目前地方融資平臺貸款規(guī)模為9.3萬億，兩年只增長了2%,，總量規(guī)模得到了控制,。
不過，外松內(nèi)緊,，面對換屆之年投資擴張沖動的地方政府,，銀監(jiān)會平臺貸款總量控制任務的壓力依舊很大。
上述討論稿,，銀監(jiān)會重申平臺貸款總量控制的底線不能動，并在2012年12號文的基礎(chǔ)上,，再次劃出兩條紅線：其一,，控制平臺貸款總量，各銀行在年度信貸計劃安排上不得新增融資平臺貸款規(guī)模,，融資平臺貸款余額較2011年末不得增加,；其二，控制平臺貸款占比,。各銀行應嚴格控制融資平臺貸款占全部人民幣貸款的比重,，確保該占比不超過本行2012年末的水平，切實防止銀行信貸資產(chǎn)在融資平臺領(lǐng)域的過度集中,。
不過,，對于玩慣了數(shù)字游戲的中國銀行(2.93,-0.02,-0.68%)業(yè)而言，這又像一出掩耳盜鈴的劇目,。今年1月份以來,，中國銀行體系信貸沖動再次高漲,，“城鎮(zhèn)化”戰(zhàn)略引發(fā)了地方政府新一輪投資沖動。
據(jù)本報記者調(diào)查,，目前包括工,、農(nóng)、中,、建,、國開行在內(nèi)的五家大型銀行近期相繼出臺了城鎮(zhèn)化及配套建設相關(guān)的融資支持計劃，1-2月份近1.7萬億的新增貸款,，相當部分投向了城鎮(zhèn)化概念相關(guān)的基礎(chǔ)建設領(lǐng)域,。
“無論貸款還是債券融資，各地政府有關(guān)城鎮(zhèn)化投資計劃,，背后都是‘類政府融資平臺’和‘準政府融資平臺’,。”一位地方銀監(jiān)局人士分析稱,，很多此類平臺尚未納入銀監(jiān)會動態(tài)監(jiān)測的平臺范圍內(nèi),。
各家銀行競相宣稱融資平臺貸款余額及占比逐年下降的背后，監(jiān)管機構(gòu)內(nèi)部卻曾發(fā)出多次警示,，去年下半年以來,，隨著基建投資趨向活躍，“少數(shù)銀行平臺貸款不降反升,，平臺貸款總量控制的壓力較大,。”
一句話,，銀監(jiān)會重點監(jiān)測監(jiān)管的融資平臺名單之外,，還有名目繁多的新成立政府融資平臺和“類平臺”。
“平臺層級+資產(chǎn)負債率”雙差異化管理
過去一年,，中國縣區(qū)級地方政府融資平臺在資本市場的擴容令人矚目,。
閻衍表示，2012年地級市以下發(fā)行人占比提升,，縣級市主體級別較為集中,。
“2012年以來，共有70個縣級市的平臺發(fā)行過債券,，實際融資規(guī)模達到1708.5億元,。級別從A+到AA+不等，但主體級別為A+和AA+的縣級市分別僅有3個和1個,，大部分主要集中在AA,。”閻衍說。
不過,，2013年,，對于區(qū)縣級平臺的膨脹，監(jiān)管機構(gòu)或采取更為審慎的監(jiān)管態(tài)度：銀監(jiān)會將拿出一套“有保有壓”——層級差異化管理+資產(chǎn)負債率差異化管理——的新辦法,。
上述地方銀監(jiān)局人士解釋道,，該辦法簡單說，就是要提升省級融資平臺(包含大連,、寧波,、廈門、青島,、深圳等計劃單列市平臺,，下同)保障性住房以及國家重點在建續(xù)建項目合理資金需求的支持力度，壓縮縣區(qū)級平臺及高資產(chǎn)負債率平臺的貸款規(guī)模,。
因此,，所謂平臺層級差異化管理，也按照省級,、市級,、縣區(qū)級平臺進行分級區(qū)別對待，即各銀行應充分考慮融資平臺管理水平和償債能力,，新增貸款應主要支持符合條件的省級融資平臺和國家重點在建續(xù)建項目的合理融資需求,；市級平臺新增貸款應主要用于支持省會城市設立的平臺；對財政收入較低,、負債水平較高的非省會城市的地市級平臺以及各地區(qū)縣級平臺,，應減少貸款發(fā)放，加大清收力度,。
“各銀行要確保省級平臺貸款占比不低于上年水平,，縣、區(qū)級平臺貸款占比不高于上年水平,�,！鄙鲜霰O(jiān)管人士補充道。
監(jiān)管新政策背后,，恰是部分地級市地方本級一般預算收入增長緩慢，實際可支配財力下降,，財政實力對償債保障有所下降,。
“城投債發(fā)行人資質(zhì)下移，應關(guān)注發(fā)行人較為集中的地方政府以及中西部平臺公司,�,！遍愌芨嬖V記者。
此外，銀監(jiān)會還將實施平臺資產(chǎn)負債率差異化管理,，以70%資產(chǎn)負債率紅線為界,，各銀行今后要控制高資產(chǎn)負債率平臺的貸款比例，對資產(chǎn)負債率高于70%的平臺發(fā)放的貸款,，在全部平臺貸款中占比不得超過35%,；對資產(chǎn)負債率高于80%的平臺貸款，要逐步壓縮,，不得新增,，確保其在全部平臺貸款中占比不得超過15%。
醞釀9.3萬億平臺貸層級差異化管理 銀監(jiān)會警示融資平臺債券持有風險
正如前文所述,，2012年,，在平臺貸款嚴格控制新增的大背景下，地方政府融資平臺包括城投債,、基建信托,、租賃、保險投資計劃等在內(nèi)表外融資方式大大擴容,。
從2012年二季度監(jiān)管工作會議開始,，銀監(jiān)會便多次強調(diào)，一是要嚴厲打擊違法政策以各種名目“繞道”進入平臺的貸款,，要求必須加以清收,；二是，要全方位掌握平臺通過債券,、信托等途徑融資的情況,，科學預測其償債能力，防止過度授信和多頭授信,。
此番討論稿再度明確要建立全口徑融資平臺負債統(tǒng)計制度,，討論稿提出，監(jiān)管部門和各銀行均要建立包括銀行貸款,、企業(yè)債券,、中票短融、信托計劃,、理財產(chǎn)品等方式在內(nèi)的全口徑融資平臺負債統(tǒng)計制度,。
“在此基礎(chǔ)上，各家銀行要統(tǒng)籌考慮融資平臺總負債規(guī)模與其償債能力的匹配程度,，加強對融資平臺的全面風險管理,。”討論稿稱,。
而對于近幾年,，平臺公司頻頻通過發(fā)行中票,、短融、企業(yè)債“以債替貸”的方式,，此番銀監(jiān)會更加明確要求各銀行將購買持有融資平臺發(fā)行債券的審批權(quán)限上收至總行,，并參照新增融資平臺貸款條件制度相應的融資平臺債券管理制度，實行總行統(tǒng)一授信,、全口徑監(jiān)控和逐筆審批,。
閻衍介紹，目前,，平臺公司發(fā)行中票替代銀行貸款,，發(fā)行短融解決短期流動性，發(fā)行企業(yè)債配合地方穩(wěn)增長的大項目融資,，“借新還舊”較多,，融資渠道較為通暢。
“大部分城投債為銀行業(yè)金融機構(gòu)持有,，特別是部分城投債由于市場認可度不高,，導致承銷銀行被動持券，這使得平臺風險仍大量留在銀行體系內(nèi),，并未得到有效分散,，銀行的實際風險敞口上升�,！痹阢y監(jiān)會人士看來,，這恰是風險所在。
據(jù)中誠信測算,，城投債規(guī)模只占地方政府融資平臺債務規(guī)模的7%左右,，除了表外融資大受限制外，銀監(jiān)會還強調(diào)防范融資平臺變相融資,。
文件規(guī)定,，應繼續(xù)嚴格執(zhí)行“名單制”管理制度，各銀行不得對未納入“名單制”管理的經(jīng)濟實體(含2013年內(nèi)新設融資平臺)發(fā)放任何形式的,，由財政性資金承擔直接或間接還款責任的貸款,。
這一點延續(xù)了463號文對于平臺違規(guī)擔保、違規(guī)注資等命令,。
六大新增六大投放
“各地換屆后會有一些新的發(fā)展思路和舉措,，在地方新增財力有限的情況下，籌資壓力可能會傳導到銀行,，原有地方債務的償還意愿可能減弱,。”上述地方銀監(jiān)局人士如是表達了他的擔憂,。
對于償付高峰期的到來，銀監(jiān)會重申要制定到期貸款還款方案——對于今年到期的融資平臺貸款，各銀行要與融資平臺,、地方政府制定詳細的還款方案,，逐筆明確還款日期、還款金額和償債資金來源,，并于今年4月15日前上報各銀監(jiān)局和各銀行總行,。
同時，總量控制紅線背后,，銀監(jiān)會也擬定了嚴控新增的六大條件,，包括不存在將公益性資產(chǎn)和不符合規(guī)定的儲備土地作為資本注入的現(xiàn)象；借款人為企業(yè)法人的,，其償債資金來源中不包括儲備土地預期出讓收入,，且未按照政府授權(quán)承擔土地儲備只能和進行土地儲備融資；現(xiàn)金流全覆蓋,；抵押擔保符合現(xiàn)行規(guī)定等等,。
“基本為463號文的細化�,！鄙鲜龅胤奖O(jiān)管人士就此討論稿如是點評,。
在貸款投向上，也主要為六大方面：一是符合《公路法》的收費公路項目,；二是國務院審批或核準通過且資本金到位的重大項目,；三是列入國土資源部名錄的土地儲備機構(gòu)的土地儲備貸款；四是公租房,、廉租房,、棚戶區(qū)改造的保障性住房建設項目；五是農(nóng)發(fā)行支持且符合中央政策的農(nóng)田水利類項目,；六則是工程進度達到60%以上,，且現(xiàn)金流測算達到全覆蓋的在建項目。
其中最值得關(guān)注的是,，經(jīng)濟適用房已不再屬于保障性住房建設項目融資支持方向,。