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成都市新津縣袁山村村民袁福清是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的受益者,。他拿著自家的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證》,、《集體建設(shè)用地使用權(quán)證》(即“宅基地使用權(quán)證”)和《房屋所有權(quán)證》等權(quán)屬證明對記者說：“我們農(nóng)民最大的財產(chǎn)就是土地和房屋，以前是既沒有什么東西能證明,，也沒有辦法變現(xiàn)融資，如今有了這些證件不僅吃了定心丸,，也有可能變現(xiàn)了,。”
專家呼吁,，應(yīng)盡快總結(jié)成都,、重慶在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革過程中的經(jīng)驗和不足，在全國進行農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革,，明確農(nóng)村和農(nóng)民的土地,、房產(chǎn)的物權(quán)屬性，并在此基礎(chǔ)上建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地交易市場,、規(guī)范的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺,。
系列土地違法案件以“未批先用”為主要特點
國家土地督察成都局局長常嘉興認為，目前用地審批環(huán)節(jié)多,、周期長,、效率低造成土地供應(yīng)滯后于城市快速發(fā)展步伐，加劇了城市建設(shè)用地承載力不足,，也引發(fā)了以“未批先用”為主要特點的一系列土地違法案件,。
在國土資源部兩年前組織的全國土地執(zhí)法百日活動中，僅東北三省就清理出“未批先用”土地11萬余畝,，占“未批先用,、以租代征、違規(guī)建新區(qū)和擴區(qū)”三種違法違規(guī)用地面積的88%,。安徽省蕪湖市國土資源局局長強偉介紹說,，由于去年“擴大內(nèi)需保增長”的需要，國土資源部曾一度有條件允許地方“未批先用,、邊用邊報”,，但這種模式不是長久之計，需要通過簡化用地審批環(huán)節(jié),，再造用地審批流程,，以適應(yīng)并進一步推動城鎮(zhèn)化快速發(fā)展趨勢。
常嘉興,、強偉等國土部門的干部建議：一,、簡化審批環(huán)節(jié)，把現(xiàn)行的用地預(yù)審,、農(nóng)轉(zhuǎn)用和土地征收三個環(huán)節(jié)簡化為“轉(zhuǎn)用許可”和“征收”兩個環(huán)節(jié),。“轉(zhuǎn)用許可”規(guī)定具體區(qū)位和數(shù)量限制,，設(shè)定期限；期限內(nèi)實際發(fā)生的流轉(zhuǎn)、征收,、供地為有效許可,；沒有實際流轉(zhuǎn)、征收,、供地的部分期滿失效,，“許可”自動撤銷。
二,、優(yōu)化各級政府審批事項和審查內(nèi)容,。國務(wù)院負責總量控制，基本農(nóng)田,、規(guī)模以上用地的“轉(zhuǎn)用許可”,，國家重點項目用地征收；省級政府負責其他用地“轉(zhuǎn)用許可”,，其他項目用地的征收審批,；優(yōu)化各級政府和國土部門“轉(zhuǎn)用許可”和“征收”的審查內(nèi)容，至于失地農(nóng)民社保,、多途徑安置等“捆綁”于征地過程中的其他責任,，應(yīng)制定相關(guān)制度規(guī)范，交由地方政府執(zhí)行,，而從“轉(zhuǎn)用許可”和“征收”程序中剔除,。
三、規(guī)范審批程序,、規(guī)定各個環(huán)節(jié)辦結(jié)時間,，提高中間環(huán)節(jié)效率，以穩(wěn)定的,、規(guī)范化程序來保證效率,，一定要避免用地批件在中間某個環(huán)節(jié)壓上數(shù)十天，上不曉,，下不知,。
四、根據(jù)國家,、區(qū)域性和地方國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃,，各級國土部門開展近、中期建設(shè)用地供需分析和需求預(yù)測,，包括總量,、結(jié)構(gòu)和空間的分析、預(yù)測,，對擬于近期儲備,、征收,、使用的土地，事先查清宗地權(quán)屬,、利用現(xiàn)狀,、規(guī)劃用途，擬征地補償安置方案,，預(yù)估其建設(shè)用地市場價格,，形成宗地或區(qū)片農(nóng)轉(zhuǎn)用、征收和供地預(yù)案,。
農(nóng)民希望得到物權(quán)化的農(nóng)地使用權(quán)
8年前,，人民大學(xué)土地管理系曾經(jīng)和美國農(nóng)村發(fā)展研究所聯(lián)合對我國17個省市農(nóng)村進行調(diào)查。調(diào)查結(jié)果顯示,，90%左右的村民認為應(yīng)該有承包土地的轉(zhuǎn)包權(quán),，75%的村民認為應(yīng)該有承包土地的繼承權(quán)，60%以上的村民認為戶口外遷之后應(yīng)該有權(quán)繼續(xù)耕種,。充分說明農(nóng)民也希望得到其承包土地實實在在的權(quán)利,，即物權(quán)化的農(nóng)地使用權(quán)。
北京大學(xué)國家發(fā)展研究院李力行博士認為,，隨著城市化,、工業(yè)化的急速推進，“傳統(tǒng)的農(nóng)村”正在發(fā)生深刻的變革,，農(nóng)村傳統(tǒng)的“土地資源配置方式,、居住模式和城鄉(xiāng)空間布局”都受到了前所未有的沖擊，但由于農(nóng)村集體土地所有制在農(nóng)民,、集體和國家之間缺乏清晰的權(quán)利界定,，帶有先天的易變、模糊與互相侵犯的慣性,�,！敖雇恋亓鬓D(zhuǎn)則導(dǎo)致資料配置的效率低下；允許流轉(zhuǎn),，其模糊的產(chǎn)權(quán)不僅為互相侵犯權(quán)益提供方便,，也難以實現(xiàn)土地高效利用。所以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展必須盡快完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度,，明確房屋,、土地等農(nóng)民資產(chǎn)的所有權(quán)和使用權(quán)�,！�
國家土地督察沈陽局(簡稱“沈陽督察局”)在分析近年來涉地信訪和糾紛案件后也得出了“需盡快完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度”的結(jié)論,。沈陽督察局認為，有必要按照物權(quán)法的原則強化農(nóng)民所擁有的土地權(quán)利的物權(quán)地位,，使其成為在土地征收或流轉(zhuǎn)過程中具有與新的土地使用者抗衡實力的對等一方,，也有利于從內(nèi)部遏制土地違法行為的發(fā)生,。
國土資源部地籍管理司土地權(quán)屬處處長孫建宏表示，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革不僅對維護農(nóng)民權(quán)益非常重要,，對經(jīng)濟發(fā)展促進作用也很明顯,。他說，通過完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度,，可以促進農(nóng)民通過利用和經(jīng)營自己的土地實現(xiàn)增收，充分體現(xiàn)土地財產(chǎn)的市場價值,。
嘗試建立耕地保護新機制
在成都市溫江區(qū)農(nóng)民彭秀云家里,，記者看到了她與溫江區(qū)政府簽訂的《耕地保護合同》，上面除載明耕地面積,、地塊數(shù)量,、類型等基礎(chǔ)信息外，還明確規(guī)定了其權(quán)利與義務(wù),。按合同約定,，彭秀云不得自行或允許他人在耕地上建房、采石,、取土,、挖魚塘等，不得閑置荒蕪耕地,，并負有對耕地破壞行為的制止,、檢舉責任。如出現(xiàn)違約,，政府有權(quán)責令其改正,，若對耕地造成永久性破壞，將追繳全部耕�,；鹧a貼,，并進行相應(yīng)處罰。彭秀云說,，“家里現(xiàn)在有2畝地租給別人,，我隔幾天就要去瞅一下。他要是挖了沙或者蓋了房,，我就領(lǐng)不到耕保金了,，那可不行！”
根據(jù)成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)委員會主任付毅的介紹,，這種耕地保護新機制的具體做法是：按照基本農(nóng)田每年400元/畝,、一般耕地每年300元/畝的標準，由政府向擁有耕地的農(nóng)戶發(fā)放耕地保護補貼,；補貼主要用于為農(nóng)民購買農(nóng)村養(yǎng)老保險,；政府與農(nóng)民簽訂《耕地保護合同》,，農(nóng)戶承擔耕地保護責任，違約將被追回補償款并承擔相應(yīng)處罰,。更重要的是,，如果耕地發(fā)生流轉(zhuǎn)，耕保金的發(fā)放對象并不隨之改變,，以此激勵農(nóng)民主動監(jiān)督耕地流轉(zhuǎn)大戶確保耕地使用性質(zhì)不改變,。
國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部研究員劉守英認為，四川省成都市通過設(shè)立耕地保護基金,，用以經(jīng)濟利益補償和契約式管理的手段實現(xiàn)耕地保護的探索值得借鑒,。他表示，應(yīng)該建立一個與我國城鎮(zhèn)化快速發(fā)展形勢相適應(yīng),、能夠激發(fā)地方和農(nóng)民主動保護耕地積極性的耕地保護新機制,。改革開放30年來，嚴格保護耕地的政策取向,，為我國糧食安全,、社會穩(wěn)定、經(jīng)濟安全奠定了堅實物質(zhì)基礎(chǔ),，保證了我國工業(yè)化,、城鎮(zhèn)化平穩(wěn)推進。但也應(yīng)看到,，我國現(xiàn)行的土地管理制度是主要依靠國家行政力量來貫徹耕地保護政策,，不能激發(fā)地方和農(nóng)民保護耕地的積極性，在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的背景下和GDP增長的沖動下,，耕地紅線受到?jīng)_擊越來越大,。
此外，蕪湖市國土資源局局長強偉還建議說,，在現(xiàn)行的干部考評辦法中,，要將耕地保護和經(jīng)濟發(fā)展提高到同等重要地位，有條件快速發(fā)展區(qū)域以經(jīng)濟增長指標為主,，重要的產(chǎn)糧區(qū)則應(yīng)該突出耕地保護,、耕地整理的考核指標，只要工作出成效,，兩種干部都要得到提拔重用,，決不能再出現(xiàn)“認真執(zhí)行國家土地政策但經(jīng)濟發(fā)展相對較慢的干部被認為是缺乏改革魄力，而通過違法違規(guī)用地獲得一時經(jīng)濟發(fā)展的干部受到提拔重用”的現(xiàn)象,。 |