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南京市近年來連續(xù)興建了三座連通國道主干線的長江大橋,，以市場機(jī)制引導(dǎo)國有資本有序進(jìn)退，不斷增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)的活力和控制力,，探索出一條深化國有資產(chǎn)管理體制和投融資體制改革的新路徑。
國資以退促進(jìn),，破解城建資金“瓶頸”
1968年我國第一座自行設(shè)計建造的南京長江大橋建成通車后，至2001年又建起第二座南京長江大橋。由于交通建設(shè)多年的歷史欠賬，相隔32年興建的這兩座長江大橋仍不能適應(yīng)交通流量迅猛增長的需求,，再建南京長江三橋，資金匱乏是最大“瓶頸”,。
國務(wù)院在2002年通過全國投資體制改革的方案,。這輪方案是我國九十年代中期以來，對新中國成立后幾十年在過去傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)管理模式下的投資行為的重大改革的第二階段,。1995年確定了所有的投資建設(shè)項目法人。過去政府投資是不定法人的,，政府要做什么通過財政撥款,、計劃安排直接到管理部門，沒有法人的概念,，從1995年起國家對所有建設(shè)行為進(jìn)行法人(管理),，確定誰在做，這樣市場機(jī)制初級形態(tài)就引入進(jìn)來,。到2002年國家投資體制改革后,，進(jìn)一步把投資項目建設(shè)法人制推向投資體制改革的純市場機(jī)制形態(tài)：必須要按照企業(yè)化、市場化模式進(jìn)行政府行為項目建設(shè),。
按照國務(wù)院改革意圖,，南京市轉(zhuǎn)變政府職能，按照政企,、政資分開的要求,，組建了國資、交通,、城建等政府授權(quán)經(jīng)營國有資產(chǎn)的投融資集團(tuán),，探索以市場化、資本化,、企業(yè)化的運作機(jī)制,，加快城市建設(shè)。
“交通集團(tuán)一成立,，就面臨為南京長江三橋等重大項目籌措資金的任務(wù),。當(dāng)時，我們除了承接政府授權(quán)經(jīng)營的資產(chǎn),，沒有一分錢資本金,。”南京市交通建設(shè)投資控股集團(tuán)董事長馮寶椿介紹，運用市場機(jī)制盤活城市資源,，是南京市委,、市政府破解城建融資難題的重要決策。在2003年南京重大項目投資洽談會上,，已投入運營的南京長江二橋股權(quán)轉(zhuǎn)讓項目,、即將正式開工建設(shè)的南京長江三橋增資擴(kuò)股項目，吸引眾多投資者關(guān)注,，在社會上引起強(qiáng)烈反響,。
經(jīng)多輪洽談、篩選,，投資32.2億元建設(shè)的南京長江二橋,，以45.03億元的市場評估價，將65%的股權(quán)轉(zhuǎn)讓給深圳中海集團(tuán),，由其控股的二橋公司承擔(dān)全部債務(wù),，并支付17.3億元，獲得27年特許經(jīng)營權(quán),。工程概算30.9億元的南京長江三橋,，經(jīng)股權(quán)改造，股東由1家變?yōu)?家,，出資總額增至35億元,，除南京市交通集團(tuán)占股45%，新增的“深圳高速”,、北京億陽集團(tuán),、南京浦口經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)三家股東分別占股25%、25%和5%,。
“市場化融資激活了存量資產(chǎn),，原由政府貸款興建的二橋資產(chǎn)增值了13億元，退出部分國資股后,，不僅卸下巨額貸款債務(wù)包袱,，還凈得10多億元資金。而三橋擴(kuò)股,，又使集團(tuán)投入的資本金從10.8億元,，減少為4.86億元�,！瘪T寶椿說,，“一來二去，三橋的建設(shè)資金有了著落,，集團(tuán)也有了第一筆資本金,�,！�
此后，南京市交通集團(tuán)以二橋融資收入加上近年財政補貼資金共計20多億元,，帶動了各類資本200多億元,，已建成南京長江三橋，并入股南京長江隧道,、控股龍?zhí)段锪鲌@區(qū),、增資寧杭高速公路、組建南京鐵路投資公司等,。
國資進(jìn)而求強(qiáng),，旨在惠利于民
與南京長江二橋、三橋的多元化投資相比,，今年1月開工建設(shè)的南京長江四橋,，由南京市交通集團(tuán)采用審批制自主建設(shè)。此舉曾遭到一些媒體質(zhì)疑,，認(rèn)為“政府不再‘賣’四橋股權(quán),，是改革的倒退�,！�
對此，馮寶椿表示,，不能將投融資體制改革簡單歸結(jié)為一個“賣”字,。前幾年，通過南京長江二橋,、三橋的股權(quán)融資改革,，引入社會資本，解決了集團(tuán)初創(chuàng)時期財力不足的困難,；現(xiàn)在,，自主建設(shè)南京長江四橋，仍是通過深化改革做大做強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì),，增強(qiáng)政府對重大公共基礎(chǔ)設(shè)施的控制力和帶動力,。他強(qiáng)調(diào)，此舉是為了從根本上提高國資投入的社會效益和經(jīng)濟(jì)效益,。
國家近年對重大建設(shè)項目主要采用核準(zhǔn)制(收費經(jīng)營型)和審批制(政府還貸型),。核準(zhǔn)制的項目是市場化融資、經(jīng)營,，收費期限為25年,。審批制的項目必須是政府出資的投資主體作為業(yè)主，國家給予一定的政策補助,，收費期限為15年,，還清貸款后即取消收費,。
自主建設(shè)南京長江四橋不是走回頭路。業(yè)內(nèi)人士介紹,，與過去政府投資建橋的方式相比,，南京市交通集團(tuán)現(xiàn)在是作為獨立的市場競爭主體，以自身的社會信譽,、融資能力和市場化運作來承建這一項目的,。在實際操作中，工程概算為63.67億元的長江四橋,，需投入資本金22億元,，采用審批制可獲得國家補助資金4億元，還可申請國家開發(fā)行軟貸款充作50%的資本金,。這樣,，只需拿出7億元資本金加上貸款，就能建成這座具有自主經(jīng)營權(quán)的跨江大橋,。
馮寶椿說,，現(xiàn)在老百姓對減少路橋收費的呼聲很高，但政府對此的調(diào)控力卻較小,。這幾年,，一些地方政府嘗試從社會資本手上贖回道路、橋梁等基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn),，付出了遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出當(dāng)年融資的巨額代價,。“走核準(zhǔn)制很容易,，社會資本想經(jīng)營路橋的太多了,；走審批制則是自加壓力，要自己籌集資本金,。但為了更好地滿足群眾對公共交通設(shè)施的需求,，最大限度地惠利于民，我們還是邁開了自主建設(shè)的步伐,�,！�
國資有序進(jìn)退，得益機(jī)制創(chuàng)新
“成功運作南京三座長江大橋,，得益于在改革實踐中,，不斷創(chuàng)新管理機(jī)制，引導(dǎo)國有資本有序進(jìn)退,，增強(qiáng)了國有經(jīng)濟(jì)活力,。”南京市交通集團(tuán)黨委書記孫福平說,，以市場化手段管理經(jīng)營國有資產(chǎn),，既無現(xiàn)成范本,，也缺乏完備的法律規(guī)范和制度支撐。南京市交通集團(tuán)近年率先探索并不斷完善的特許經(jīng)營權(quán)制度,、重大工程項目“代建”制度,，受到國內(nèi)同行的稱道和借鑒。
為確保特大型橋梁和公路等基礎(chǔ)設(shè)施的公共服務(wù)特性,，南京長江二橋,、三橋在股權(quán)融資時沒有簡單地“一賣了之”，而是與投資方簽訂嚴(yán)格的特許經(jīng)營合同,，明確規(guī)范其運營,、維護(hù)、管理大橋的責(zé)任,，較好地協(xié)調(diào)了政府,、企業(yè)、公眾三者之間的利益,。在二橋的特許經(jīng)營合同里,，專門有政府對收費定價的規(guī)定，還特設(shè)了一名政府派出的獨立董事,，由其在緊急狀態(tài)下代表政府行使權(quán)利,，處置公共危機(jī)。
在南京長江四橋?qū)嵤按ㄖ啤�,，打破了過去政府“建管合一”的舊體制,，由業(yè)主南京市交通集團(tuán)負(fù)責(zé)項目的投資、管理和收益,，工程建設(shè)則通過招投標(biāo)讓專業(yè)公司按合同要求全程運作。這項被稱為“服務(wù)外包”的改革,，改變了以往建一座大橋,，就要設(shè)立一個指揮部，成立一個管理局,，搭建一套班子搞大會戰(zhàn)的模式,，不僅大幅精減了人員、降低了建設(shè)成本,，還從制度上筑起了一道“防腐墻”,。
馮寶椿表示，堅持以改革為動力經(jīng)營南京三座長江大橋,，走出了一條創(chuàng)新國有資產(chǎn)管理和投融資體制的新路徑,，促進(jìn)了國有經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大。至2007年底,，南京市交通集團(tuán)已形成“公路,、橋梁,、隧道、軌道,、物流,、客運”等重點投資領(lǐng)域，資產(chǎn)總額逾300億元,，其中凈資產(chǎn)70億元,，分別比5年前初創(chuàng)時增值1.5倍、2倍,。 |