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今年的一號文件，將寄希望于城鎮(zhèn)化成為經(jīng)濟增長的新引擎，提出推進城鎮(zhèn)化發(fā)展的制度創(chuàng)新,。這充分表明中央已經(jīng)認識到農(nóng)業(yè)問題不能局限在農(nóng)業(yè)內(nèi)部解決,，農(nóng)村問題不能局限在農(nóng)村內(nèi)部解決，農(nóng)民問題不能局限在農(nóng)民內(nèi)部解決,。但城鎮(zhèn)化制度創(chuàng)新有個最重要的前提,，就是必須準確理解一號文件城鎮(zhèn)化的指向，澄清對城鎮(zhèn)化概念的模糊甚至錯誤認識,。
筆者認為,，中小城市不應(yīng)當成為城鎮(zhèn)化的重點。按照我國城市的分級分類,，大城市特指北京,、上海、天津,、重慶4個直轄市,；中等城市指青島、大連,、廣州等15個副省級城市,；小城市指設(shè)區(qū)的268個地級市。至于369個縣級市,，在本質(zhì)上仍屬于縣域經(jīng)濟的范疇,。從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的政策層面看，大中小城市繼續(xù)盲目擴張規(guī)模,，會造成越來越嚴重的困難,。況且今年一號文件本身還提出了要繼續(xù)推進省直管縣財政管理體制改革，實行市縣分治,。
從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)關(guān)系看,，小城鎮(zhèn)才是連接城鄉(xiāng)、工農(nóng)的紐帶,，是農(nóng)村社會公共品的提供基地和服務(wù)載體,。抓住小城鎮(zhèn)這個關(guān)節(jié)點，實際上就抓住了城鎮(zhèn)化制度創(chuàng)新的關(guān)鍵環(huán)節(jié),。今年的一號文件把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展作為全面建設(shè)小康社會的根本要求,，把推進城鎮(zhèn)化作為保持經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的持久動力，就必然要求深化農(nóng)村戶籍制度,、土地制度,、行政管理制度和社會保障制度的改革，掃清前進道路上的制度性障礙,，形成統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的內(nèi)生變量,。
小城鎮(zhèn)發(fā)展的制度創(chuàng)新,，是一個不斷完善的過程。一般情況下,，制度越不完善,，制度創(chuàng)新的潛力就越大，制度創(chuàng)新所釋放的能量也就越大,。
筆者發(fā)現(xiàn),，農(nóng)民通過對城鄉(xiāng)差距的理性思考，會自然形成對自己生存定位的判斷,。從這個意義說,，城鄉(xiāng)差距越大，要求小城鎮(zhèn)發(fā)展的動力也就越大,，反之則越小,。在同等條件下，當落后的農(nóng)村與發(fā)達的城市并存時,，農(nóng)民自然會選擇發(fā)達的城市,。如果在政策硬約束下不能進入城市，那就會選擇條件相對優(yōu)越的小城鎮(zhèn),，建設(shè)自己的家園,。
從戶籍制度創(chuàng)新看，放寬落戶條件,，允許有穩(wěn)定職業(yè)和收入的農(nóng)民工及其子女轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口,，是今年一號文件所釋放出的政策信號。應(yīng)該指出,，這個信號還不是一次徹底的戶籍制度改革,，仍然帶有明顯的試點特色，因為大中小城市的戶籍制度至今沒有松動跡象,。但可以樂觀預(yù)期的是,，如果這個信號能夠落實，就可以克服土地城鎮(zhèn)化的弊端,，最終完成農(nóng)村人口轉(zhuǎn)化為小城鎮(zhèn)人口,、農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)化為非農(nóng)業(yè)人口,，小城鎮(zhèn)人口占農(nóng)村人口比重逐漸提高這樣一個動態(tài)過程,，從根本上解決好農(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村問題,。
從土地制度創(chuàng)新看,，今年的文件，要求安排年度土地利用計劃支持小城鎮(zhèn)發(fā)展,，用于產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展,，方便農(nóng)民就近轉(zhuǎn)移就業(yè),。農(nóng)村土地制度的一個基礎(chǔ)性缺失，就是長期以來沒有建立有效的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度,，集體土地所有權(quán)有多個代表,，主體模糊不清，農(nóng)民處于弱勢地位,。這是全部癥結(jié)所在,，也是城鎮(zhèn)化制度創(chuàng)新的突破口。值得注意的是,，成都,、蘇州等地已突破 “先征地后轉(zhuǎn)為建設(shè)用地”、“集體土地使用權(quán)不能抵押”的制度約束,，越過國家管制,，引導(dǎo)土地大量流向非農(nóng)用途。盡管不斷遭到批評,、責難和制裁,，卻屢禁不止。我認為需要因勢利導(dǎo),，及時形成切實可行的制度安排,，規(guī)范和引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)。
從行政管理制度創(chuàng)新看,，今年的文件明確指出,，要完善加快小城鎮(zhèn)發(fā)展的財稅、投融資等配套政策,，推動經(jīng)濟發(fā)展快,、人口吸納能力強的鎮(zhèn)行政管理體制改革，下放管理權(quán)限,，合理設(shè)置機構(gòu)和配備人員編制,。事實上，從 1998年起,，以“撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn),、精簡機構(gòu)、分流人員”為主要標志的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理制度創(chuàng)新已經(jīng)開始起步,，但究竟應(yīng)該如何繼續(xù)推進,，還存在許多爭議。筆者認為,，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理制度創(chuàng)新的障礙性因素很多,，但最根本的是政府職能錯位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一直未能成為一級完備的政府,，缺少決策權(quán)和相應(yīng)的施政能力,。值得注意的是,，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理制度創(chuàng)新應(yīng)得到國家層面政治體制改革的響應(yīng)和支持，為處理中央與地方關(guān)系探索一個新的模式,。
從社會保障制度創(chuàng)新看,，今年的文件著力解決新生代農(nóng)民工問題，允許符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶,，并納入城鎮(zhèn)社會保障,、住房保障等公共服務(wù)體系，享有與城鎮(zhèn)居民同等的權(quán)益,。近年來,，由于農(nóng)村社會保障體系不健全、農(nóng)民就業(yè)不充分,、部分失地農(nóng)民利益補償不到位所導(dǎo)致的上訪,，成為社會不穩(wěn)定的重大隱患。社會保障制度創(chuàng)新不僅可以切實解決好失地農(nóng)民的就業(yè)和生活保障問題,，保證城鄉(xiāng)居民教育,、醫(yī)療保健等方面條件更加平等，而且能夠改善農(nóng)村貧困地區(qū)的生產(chǎn)生活條件,，對城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展和社會進步產(chǎn)生積極的互動作用,。
（作者系北京大學(xué)地方政府研究院院長） |