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財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所《我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)與財(cái)政政策分析》課題組
當(dāng)前宏觀經(jīng)濟(jì)的主要矛盾仍是通貨膨脹問題,，經(jīng)濟(jì)下滑并不是需求萎縮引起的，而是由于通貨膨脹推動(dòng)了供給曲線變化,。只要能控制住通貨膨脹,，就可以減少經(jīng)濟(jì)短期波動(dòng)的幅度。因此,，政策目標(biāo)仍應(yīng)該把治理通貨膨脹放在中心位置,。
一、 宏觀經(jīng)濟(jì)態(tài)勢(shì)：通脹壓力大,，經(jīng)濟(jì)正常調(diào)整
2008年上半年,，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值同比增長(zhǎng)10.4%，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)回落明顯,。居民消費(fèi)價(jià)格總水平上漲7.9%,，工業(yè)品出廠價(jià)格同比上漲7.6%，原材料,、燃料,、動(dòng)力購(gòu)進(jìn)價(jià)格同比上漲11.1%，價(jià)格仍在高位運(yùn)行,。投資與消費(fèi)增長(zhǎng)穩(wěn)定,，結(jié)構(gòu)有所改善；進(jìn)口增速加快,，出口回落明顯,，貿(mào)易順差減少；貨幣供應(yīng)量增幅稍有回落,；經(jīng)濟(jì)總體處于長(zhǎng)期高速增長(zhǎng)路徑下短期波動(dòng)的下行區(qū)間,，屬正常調(diào)整范圍，而且還有回調(diào)空間,。
二,、 企業(yè)與稅收：企業(yè)生產(chǎn)與利潤(rùn)增長(zhǎng)回落，稅收增長(zhǎng)顯現(xiàn)拐點(diǎn)
2008年上半年,，工業(yè)企業(yè)增加值和利潤(rùn)增長(zhǎng)均出現(xiàn)較大回落,。結(jié)構(gòu)上看，上下游行業(yè)分化,，私營(yíng)企業(yè)比國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)增長(zhǎng)明顯穩(wěn)定,。原材料成本上漲是工業(yè)企業(yè)利潤(rùn)回落的主要原因,，利息支出對(duì)企業(yè)成本壓力明顯增加。受工業(yè)企業(yè)增加值和利潤(rùn)增長(zhǎng)回落的影響,，流轉(zhuǎn)稅增長(zhǎng)開始大幅下滑,。總體稅收增長(zhǎng)拐點(diǎn)已現(xiàn),，并將開始下滑趨勢(shì),。
三、 財(cái)政政策與貨幣政策要點(diǎn)
自2007年第三季度開始,，GDP增長(zhǎng)速度連續(xù)回調(diào),，我國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行進(jìn)入長(zhǎng)期高速增長(zhǎng)路徑下的短期波動(dòng)下行區(qū)間。此輪短期經(jīng)濟(jì)回調(diào)是國(guó)際經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化及國(guó)內(nèi)針對(duì)經(jīng)濟(jì)過熱采取緊縮政策的綜合作用結(jié)果,。從政策效果來看,，央行采取的匯率升值政策對(duì)于抑制流動(dòng)性并控制通貨膨脹起到釜底抽薪的作用。而其它一些類似調(diào)節(jié)存款準(zhǔn)備金率的政策效果則一般,。穩(wěn)健的財(cái)政政策主要是所得稅稅率下調(diào)的政策實(shí)施和大量增加對(duì)企業(yè)和低收入群體的補(bǔ)貼,。總體來說,，這一輪宏觀調(diào)控政策取得了預(yù)期的效果,。
(一)
加快人民幣升值的緊縮性貨幣政策
為了控制通貨膨脹，繼續(xù)實(shí)施緊縮的貨幣政策應(yīng)該是沒有太多疑問的,。但就是否應(yīng)加快人民幣升值步伐和是否應(yīng)采取加息手段，存在著爭(zhēng)論,。
1. 應(yīng)加快人民幣升值步伐
近期人民幣匯率升值的政策有效地回收了流動(dòng)性,，對(duì)遏制通貨膨脹起到釜底抽薪的作用。但人民幣匯率升值幅度仍沒有到位,，人民幣匯率升值預(yù)期壓力仍然形成貨幣擴(kuò)張的壓力,。
對(duì)加快人民幣匯率升值步伐的擔(dān)心主要是出口企業(yè)承受壓力很大。的確,，相當(dāng)一部分企業(yè)出現(xiàn)困難,，甚至關(guān)閉破產(chǎn)，紡織行業(yè)等低附加值出口行業(yè)受到?jīng)_擊尤其大,。但應(yīng)看到,，這些情況正是政策實(shí)施的成本。國(guó)內(nèi)外價(jià)格的重新調(diào)整,，正好可以促進(jìn)行業(yè)和企業(yè)的結(jié)構(gòu)調(diào)整,，那些技術(shù)含量低、附加值低的企業(yè)正好退出競(jìng)爭(zhēng),。以紡織行業(yè)為例,，產(chǎn)品深加工技術(shù)很低,，很多原料或者初級(jí)產(chǎn)品低價(jià)出口，在國(guó)外進(jìn)行深加工后再高價(jià)出售,，甚至一些再以高價(jià)轉(zhuǎn)回到國(guó)內(nèi),。另外，沿海區(qū)域存在大量作坊式企業(yè)和貿(mào)易代理公司(俗稱“皮包”公司),，它們技術(shù)水平含量低,，許多貿(mào)易代理公司根本就沒有生產(chǎn)，這些企業(yè)退出競(jìng)爭(zhēng)也是正常的,�,？傊嗣駧艆R率升值正好可以扭轉(zhuǎn)我國(guó)長(zhǎng)期以來過度依賴出口的需求結(jié)構(gòu),，并加大出口部門的結(jié)構(gòu)調(diào)整力度,。
此外，出口部門承受的壓力只是短期的,。長(zhǎng)期來看,，隨著結(jié)構(gòu)調(diào)整和通貨膨脹水平的降低，原材料上漲給企業(yè)帶來的成本壓力將降低,，價(jià)格水平下降將反過來構(gòu)成實(shí)際匯率貶值的壓力,，最終緩解企業(yè)的成本和出口需求壓力。
2. 加息會(huì)加大逆向選擇,，不宜采用
本報(bào)告不贊成加息并不是因?yàn)樘桌�,，而是加息不�?huì)出現(xiàn)人們想象的提高資金分配效率，相反,，它可能會(huì)擴(kuò)大資金分配的逆向選擇,。理論上利率是企業(yè)投資項(xiàng)目選擇的重要參數(shù)，但在利率沒有市場(chǎng)化,、競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)和公司治理結(jié)構(gòu)仍不完善的情況下,，加息并不能有效地調(diào)節(jié)企業(yè)和居民的行為。我國(guó)的利率還沒有市場(chǎng)化,，在以信貸控制的計(jì)劃手段下,，大量信貸資金分配流向是國(guó)有企業(yè)、壟斷企業(yè),、大中型企業(yè),、暴利行業(yè)(如房地產(chǎn)業(yè))等等。由于企業(yè)治理結(jié)構(gòu)不完善以及行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)不平等問題,，影響這些企業(yè)投資行為的主要因素并不是資金價(jià)格,，而可能是項(xiàng)目高風(fēng)險(xiǎn)下的高預(yù)期回報(bào)率、經(jīng)理人擴(kuò)大控制范圍的欲望、盲目的投資熱情,、地方政府的稅收激勵(lì),，等等。在這樣的背景下,，加息并不會(huì)把這些企業(yè)淘汰出局,。一些中小企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)本來就得不到貸款,，一些面臨較強(qiáng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的弱勢(shì)行業(yè)和弱勢(shì)企業(yè)則對(duì)利率會(huì)較為敏感,，利率提高將會(huì)造成較大的成本壓力。像中石油,、中石化這些企業(yè),，擁有壟斷產(chǎn)品市場(chǎng)和要素市場(chǎng)等諸多有利因素，即使虧損仍有財(cái)政補(bǔ)貼,，利率對(duì)他們的投資幾乎是毫無影響,。房地產(chǎn)投資也不會(huì)太受利率制約，只要房?jī)r(jià)能夠維持高位,，高價(jià)格的資金也是來者不拒,。即使房?jī)r(jià)下滑，先遭殃的也是銀行,。因此,，在利率市場(chǎng)化、競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)和企業(yè)治理結(jié)構(gòu)等制度完善之前,，加息并不會(huì)明顯減少資金占用企業(yè)的投資,，對(duì)于回收流動(dòng)性的效果有限；更重要的是,，它可能會(huì)加劇資金分配的逆向選擇,，形成“劣勝優(yōu)汰”的效果。
(二)
預(yù)防性的適度從緊財(cái)政政策
在前一輪經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中,，稅收收入隨著企業(yè)生產(chǎn)和利潤(rùn)大幅增加,。由于支出壓力不太大,，而且又有收入保障,，平衡的財(cái)政政策運(yùn)行良好。在新一輪經(jīng)濟(jì)下調(diào)中,，財(cái)政赤字的壓力會(huì)加大,，為防止其轉(zhuǎn)化為赤字并形成通貨膨脹壓力，應(yīng)未雨綢繆,，采取預(yù)防性的適度從緊財(cái)政政策,。
1. 財(cái)政赤字壓力增加
新一輪經(jīng)濟(jì)下調(diào)背景下，財(cái)政赤字壓力將會(huì)擴(kuò)大，表現(xiàn)在收入下降,，支出壓力增加,。具體來看，主要存在以下幾個(gè)方面：第一,，稅收收入隨著企業(yè)生產(chǎn)和利潤(rùn)下滑而開始呈現(xiàn)下滑趨勢(shì),。根據(jù)前面的分析，今年二季度,，稅收收入增長(zhǎng)27.2%,，無論從名義增長(zhǎng)率還是實(shí)際增長(zhǎng)率來看，稅收收入增長(zhǎng)的拐點(diǎn)已經(jīng)出現(xiàn),，稅收收入增長(zhǎng)將進(jìn)入下調(diào)期,。此外，隨著所得稅,、關(guān)稅效應(yīng)的顯現(xiàn)以及增值稅改革的可能全面推廣,，稅收增長(zhǎng)的下調(diào)基調(diào)將更為明顯。第二,，非稅收入也將出現(xiàn)增長(zhǎng)大幅下降,。非稅收入是地方政府的主要收入來源，在地方政府財(cái)力中約占1/3至1/2,。它主要由土地出讓金等基金收入和其他產(chǎn)權(quán)收入,、罰沒收入等等組成，土地出讓金收入是地方非稅收入的最主要來源,。在前一輪城市化和投資熱潮中,，大量國(guó)有土地已經(jīng)出讓，土地用地嚴(yán)重透支,。由于自然條件限制,，加上國(guó)家對(duì)土地開始嚴(yán)格控制以及房地產(chǎn)業(yè)開始下滑等諸多因素，可以預(yù)計(jì),，土地出讓金的增加將會(huì)出現(xiàn)大幅下滑,。第三，支出壓力擴(kuò)大,。今年的汶川地震的抗震救災(zāi)和災(zāi)后重建將會(huì)對(duì)財(cái)政支出形成較大壓力,。截止到6月23日，各級(jí)政府共投入抗震救災(zāi)資金543.13億元,，其中中央財(cái)政投入496.01億元,，地方財(cái)政投入47.12億元。災(zāi)后重建和對(duì)口援助也會(huì)繼續(xù)形成中央財(cái)政與地方財(cái)政的較大壓力,。另外,，奧運(yùn)會(huì)是今年我國(guó)舉國(guó)同慶的大事,，全國(guó)人民為了把奧運(yùn)會(huì)辦好，投入巨大的人力,、物力,，當(dāng)然對(duì)財(cái)政也是一個(gè)不小的壓力。再次,，為了減緩?fù)ㄘ浥蛎泴?duì)企業(yè)和社會(huì)的沖擊,，財(cái)政支出對(duì)企業(yè)的生產(chǎn)進(jìn)行補(bǔ)貼和對(duì)困難群眾進(jìn)行生活補(bǔ)助。其中,，對(duì)企業(yè)的生產(chǎn)補(bǔ)貼耗費(fèi)巨大的支出,。
在上述財(cái)政赤字壓力下，如果不進(jìn)行預(yù)防性的緊縮政策,，赤字壓力將會(huì)轉(zhuǎn)化為赤字,，形成對(duì)通貨膨脹的壓力。應(yīng)該看到,，財(cái)政赤字壓力轉(zhuǎn)化為赤字不僅僅是在中央政府層面的,，它也會(huì)發(fā)生在地方政府層面。在我國(guó)財(cái)政分權(quán)體制下,，中央政府的預(yù)算是比較硬的,，但地方政府的預(yù)算則偏軟。同時(shí),，分稅制明確劃分了中央與地方的財(cái)權(quán),，但更重要的事權(quán)卻是含糊不清的。結(jié)果形成財(cái)力縱向分配不平衡,，縣鄉(xiāng)財(cái)政困難,。地方政府的事權(quán)如果不能通過稅收進(jìn)行融資，就會(huì)通過舉債途徑,。雖然《預(yù)算法》規(guī)定地方政府不能舉債,，但事實(shí)上地方政府已經(jīng)積累了大量的債務(wù)�,？梢韵胂�,，如果財(cái)政收支壓力進(jìn)一步擴(kuò)大，地方政府債務(wù)也將進(jìn)一步擴(kuò)張,，并通過地方金融系統(tǒng)進(jìn)行擴(kuò)散,，最終形成對(duì)通貨膨脹的壓力。
綜合以上因素,，為了面對(duì)即將擴(kuò)大的財(cái)政赤字壓力,，有必要進(jìn)行相機(jī)抉擇的預(yù)防措施,，采取預(yù)防性的適度從緊財(cái)政政策,。
2. 預(yù)防性的適度從緊財(cái)政政策要點(diǎn)
為了消化這些上升的財(cái)政赤字壓力，有必要采取預(yù)防性的適度從緊財(cái)政政策。由于稅收政策的時(shí)滯性,，稅收政策并不如貨幣政策那么靈活,，稅收政策變化往往是長(zhǎng)期的、重大結(jié)構(gòu)調(diào)整性質(zhì)的,。因此,，采取相機(jī)抉擇的稅收政策是非常困難的。本報(bào)告提到的稅收收入政策既是出于短期考慮,，也是出于長(zhǎng)期結(jié)構(gòu)調(diào)整的考慮,。相比之下，支出結(jié)構(gòu)調(diào)整則比較容易,。因此,，從近期來看，財(cái)政政策要點(diǎn)主要是與稅收增長(zhǎng)下滑相適應(yīng)的支出調(diào)整政策,。
(1) 加大資源稅改革和征收環(huán)境稅
通過提高資源使用收入進(jìn)行要素價(jià)格體系改革,，不僅有利于要素節(jié)約和環(huán)境保護(hù)，而且可以糾正整個(gè)價(jià)格體系鏈條的錯(cuò)配,，通過更合理的價(jià)格機(jī)制引導(dǎo)資源更有效的流動(dòng),，對(duì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變和國(guó)民經(jīng)濟(jì)初次分配的不公平起到根本改善作用。
(2) 加快征收國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)收入,，減少對(duì)壟斷企業(yè)的補(bǔ)貼
國(guó)有資產(chǎn)收益是國(guó)家作為資產(chǎn)所有者對(duì)收益權(quán)的正當(dāng)實(shí)施,，它對(duì)于促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)提高經(jīng)濟(jì)效率有重要作用。應(yīng)按照產(chǎn)權(quán)合理征收國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)收入,，并將其納入預(yù)算管理,，此外，國(guó)有壟斷企業(yè)一方面以壟斷低價(jià)獲得要素,，另一方面通過產(chǎn)品市場(chǎng)的壟斷,，以壟斷高價(jià)攫取消費(fèi)者剩余。盡管如此,，一些壟斷企業(yè)甚至出現(xiàn)虧損,，并且把原因歸為諸多因素。如果經(jīng)常對(duì)其“虧損”給予財(cái)政補(bǔ)貼,，只會(huì)形成企業(yè)的軟預(yù)算約束,，不利于企業(yè)的規(guī)范治理和公平競(jìng)爭(zhēng)。
(3) 積極化解基層政府債務(wù)
目前,，我國(guó)正在對(duì)基層政府的農(nóng)村義務(wù)教育債務(wù)和糧食虧損債務(wù)進(jìn)行清理和化解,，并取得較好效果。為了進(jìn)一步全面有效地化解地方政府債務(wù),，應(yīng)對(duì)已有債務(wù)進(jìn)行清理,。長(zhǎng)遠(yuǎn)的看,，可以建立政府會(huì)計(jì)制度，把政府的資產(chǎn)和負(fù)債透明化,，制度化,。
(4) 支出結(jié)構(gòu)調(diào)整
支出結(jié)構(gòu)調(diào)整政策包括幾個(gè)要點(diǎn)：第一，繼續(xù)擴(kuò)大民生支出,，增加低收入群體的補(bǔ)貼,。低收入群體是受通貨膨脹影響最大而又抵御能力最差的人群。增加低收入群體的補(bǔ)貼,，可以使得社會(huì)與經(jīng)濟(jì)面臨通貨膨脹的抵抗力大大增強(qiáng),。第二，進(jìn)一步削減行政經(jīng)費(fèi)支出,。此次針對(duì)汶川地震的抗震救災(zāi),，中央機(jī)關(guān)單位削減經(jīng)費(fèi)支出5%，這給了我們一個(gè)良好的啟示,。各級(jí)政府應(yīng)進(jìn)一步調(diào)整支出,，壓縮機(jī)構(gòu)并削減辦公經(jīng)費(fèi)，把財(cái)力向其它公共性支出轉(zhuǎn)移,。第三,，增加教育、醫(yī)療,、保障體系等社會(huì)性支出,。這樣不僅可以穩(wěn)定并減少人們的通貨膨脹預(yù)期，以防止通貨膨脹轉(zhuǎn)為惡性通貨膨脹,。另一方面,，它也可有利于促進(jìn)居民消費(fèi)，調(diào)整總需求結(jié)構(gòu),。
應(yīng)該注意的是,，調(diào)整支出結(jié)構(gòu)不僅僅是一個(gè)行政問題，因?yàn)檎膊灰欢ù_切地知道公共服務(wù)的需求,，況且,，即使地方政府知道也不一定有足夠的激勵(lì)去做。在財(cái)政分權(quán)的體制下,，各級(jí)政府都存在著自己獨(dú)特的激勵(lì)結(jié)構(gòu),。長(zhǎng)期以來，地方政府在安排支出結(jié)構(gòu)上存在明顯的偏向：在基本建設(shè)上熱情高漲甚至過度供給,，而在人力資本和公共服務(wù)上則缺乏動(dòng)力,、供給不足。這與地方政府的財(cái)政激勵(lì)導(dǎo)向和GDP競(jìng)賽的激勵(lì)模式有關(guān),。因此,，為了有效控制政府支出和合理調(diào)整支出結(jié)構(gòu),，構(gòu)建偏向于公共財(cái)政導(dǎo)向的地方政府激勵(lì)系統(tǒng)是非常重要的，也是面向公共財(cái)政導(dǎo)向改革的重要內(nèi)容,。長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，它可能需要更規(guī)范的制度和民眾更廣泛的參與,。 |