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政府在改革過程中過度的行政介入，可能對農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革的利益主體——農(nóng)民的民意表達和民意實現(xiàn)產(chǎn)生“擠出”,，從而使改革偏離產(chǎn)權(quán)主體的利益
在近日的中央經(jīng)濟工作會議上,，中央再次將“夯實‘三農(nóng)’發(fā)展基礎(chǔ)，擴大內(nèi)需增長空間”作為2010年全國經(jīng)濟工作的主要任務(wù)之一,。
我們欣喜地看到,，隨著“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)”戰(zhàn)略的深入推進,，我國的城鄉(xiāng)關(guān)系正在發(fā)生深刻的變化。在這一進程中,，各地因地制宜地開展了諸多開創(chuàng)性的探索,。成都即是其中的改革先行者之一。特別是2007年被批準設(shè)立全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)以來,，成都更是以農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革為突破口銳意創(chuàng)新,、大膽突破，取得了明顯成效,，但改革的風險和問題也日益凸顯,。
隨著農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的逐漸深入，不同利益主體間的利益重構(gòu)及其新的利益博弈,，也衍生出一些新的問題,，潛藏著新的風險。
風險一：18億畝耕地紅線能否守�,�,？國家糧食安全能否保證？
成都通過建立具有強制性產(chǎn)權(quán)約束的農(nóng)村要素市場,，實現(xiàn)以土地為核心的農(nóng)村要素市場流動及其與金融資本的緊密聯(lián)系,，促進土地的適度規(guī)模經(jīng)營與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化改造。這在我國耕地面積減少幅度過大,、“地根緊縮”的現(xiàn)實語境下,，其初衷無疑是好的。
但當前成都所謂的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項目絕大部分直指糧油之外的廣義農(nóng)業(yè),，特別是“一產(chǎn)營造大環(huán)境,、三產(chǎn)互動盈收創(chuàng)利”的產(chǎn)業(yè)互動型項目。同時,，作為耕地保護激勵的“兩卡”（即耕�,？ê蜕绫？ǎ⿸煦^制度創(chuàng)新,，其對基本農(nóng)田與一般耕地的保護基金每年每畝僅幾十元差異,，對基本農(nóng)田保護缺乏足夠激勵。并且,，通過“兩卡”掛鉤對農(nóng)民實施經(jīng)濟約束,，事實上保留了土地的保障性功能，有悖于農(nóng)民保障社會化的改革初衷,；而農(nóng)民以土地承包經(jīng)營權(quán)入股的形式委托集體或政府背景的機構(gòu)進行規(guī)模流轉(zhuǎn)時,，其對土地的最終流向和用途并沒有直接話語權(quán)。由此,，我們不得不擔憂，除了依靠強制性的國土規(guī)劃保住基本農(nóng)田外，18億畝耕地紅線的本義——國家糧食安全能否得到保障,？
此外,，成都農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)確權(quán)頒證過程中，普遍存在農(nóng)用土地“賬實不符”的情況,，即土地承包臺賬,、農(nóng)戶承包合同、《土地承包經(jīng)營權(quán)證》記載的面積與農(nóng)戶承包的實際面積等存在較大差異,。雖然成都要求按實測面積確權(quán)頒證,，但受限于諸多錯綜復(fù)雜的歷史原因，增量土地的權(quán)益歸屬不清及其轉(zhuǎn)化漏損問題無可避免,。特別在各種以增量土地作為集體經(jīng)濟組織入股為創(chuàng)新亮點的土地集中經(jīng)營中,，更可能存在村集體組織對增量土地的直接“接管”和“控制”，其結(jié)果可能是以村集體組織名義存在的土地最終由農(nóng)村基層干部內(nèi)部人控制,、村集體土地和承包地打捆流轉(zhuǎn)中增量土地由“農(nóng)用變非農(nóng)用”,、地方政府默許并通過村集體實現(xiàn)控制的增量土地用于滿足城市擴張用地需求等，從而使農(nóng)民利益受損,、國家可控土地實質(zhì)性減少,、耕地短缺。
風險二：如何保障“失地”農(nóng)民的長期利益,？是否會形成新的“城市二元結(jié)構(gòu)”,？
農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革中土地要素被激活并大宗流轉(zhuǎn)的情況下，勢必出現(xiàn)流轉(zhuǎn)土地的“失地不失權(quán)”的農(nóng)民,，以及因短期需要徹底放棄土地權(quán)利而真正“失地”的農(nóng)民,。無論是何種方式的“失地”，改革均面臨“土地上溢出的勞動力如何消化”的問題,。
“失地不失權(quán)”的農(nóng)民將承包地作為股份集中規(guī)模流轉(zhuǎn),，進而提高收益和社會福利的同時，也必然面臨“股份收益”的天然風險性,。一旦農(nóng)業(yè)資本家經(jīng)營不善,，必將導(dǎo)致土地租金收益和股份收益不穩(wěn)定。加之經(jīng)過所謂“農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化”折騰的土地要再恢復(fù)大田耕作往往很難,，農(nóng)民理論上的“不失權(quán)”具有現(xiàn)實的“退出”限制,，其結(jié)果就是農(nóng)民的長期利益得不到有效保障。而后一種“失地”農(nóng)民除獲得一次性的土地權(quán)利補償外,，必須重新就業(yè)以獲得穩(wěn)定的足以維持未來生活的收入,。當農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、工業(yè)化和城市化不能為其提供基本的生存條件,、足夠的就業(yè)機會和基本的福利保障時,，“失地”和“變市民”更可能換來的僅僅是無業(yè)市民的身份,。
風險三：農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革過程中過度的政府行政主導(dǎo)是否會形成對農(nóng)民利益新的剝奪？
成都在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的推進中,，保留了政府等級鏈條自上而下全面推動的慣有做法,。
這種政府統(tǒng)籌主導(dǎo)的改革模式在農(nóng)村確權(quán)頒證改革全面迅速鋪開和順利推行中，極大地提高了改革的組織效率和執(zhí)行力,，大大節(jié)約了改革的交易成本,。但是，政府在改革過程中過度的行政介入,，可能對農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革的利益主體——農(nóng)民的民意表達和民意實現(xiàn)產(chǎn)生“擠出”,，從而使改革偏離產(chǎn)權(quán)主體的利益。特別是在現(xiàn)行土地“憲法”——《土地管理法》仍保留政府在農(nóng)用土地轉(zhuǎn)非農(nóng)用地的土地征用中的合法壟斷權(quán)的情況下,，一種潛在的風險令我們不無擔心——地方政府在面對工業(yè)化和城市發(fā)展的強烈沖動時,，為追求短期和局部發(fā)展的利益，沖破城市建設(shè)規(guī)劃和農(nóng)田基本建設(shè)規(guī)劃的限制,，將土地流轉(zhuǎn)特別是集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)再度控制,、滿足政府的用地需求，從而使新一輪產(chǎn)權(quán)變革的土地流轉(zhuǎn)演化為對農(nóng)民權(quán)益的新的剝奪方式,。
風險四：新型鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)能否真正順應(yīng)農(nóng)民主體利益,？能否實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展？
成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革過程中產(chǎn)生的“新三會”雖然在村民民主自治方面取得了突破性創(chuàng)新,，但筆者在訪談中發(fā)現(xiàn),，“新三會”成員目前沒有任何報酬，其成員的工作熱情完全建立在榮譽感和責任心基礎(chǔ)上,。這在短期內(nèi)特別是事關(guān)個人切身利益的確權(quán)頒證過程中可能還能發(fā)揮積極作用,，但過往的經(jīng)驗表明它很難提供可持續(xù)的長久動力。
沒有持續(xù)性投入和合理的剩余控制權(quán)分享機制的結(jié)果可能是兩種：一是新型鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)無法維持并最終瓦解,；二是新型鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)中出現(xiàn)新的內(nèi)部控制人,，通過向土地流轉(zhuǎn)和新型集體經(jīng)濟組織經(jīng)營中尋租獲得補償。
這種制度設(shè)計上存在的缺陷,，將難以保證新生的鄉(xiāng)村新型治理結(jié)構(gòu)走上自主發(fā)展的道路,、真正擔當起基層農(nóng)村民意表達和民意實現(xiàn)的角色，以及在保護農(nóng)民權(quán)益與巨大的尋租收益間作出順應(yīng)農(nóng)民主體利益的權(quán)衡選擇,，從而也難以避免對新的土地合作組織等新型集體經(jīng)濟組織在資產(chǎn)管理和利益分配上的有效監(jiān)管風險,。
（作者系西南財經(jīng)大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師） |