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北京大學5位教授上書全國人大常委會，要求廢除2001年頒布實施的《城市房屋拆遷管理條例》,，引起各界關注,。他們的觀點代表了學術界很多學者的心聲。自從我國《物權法》頒布實施之后,，法律與行政法規(guī)之間的矛盾經(jīng)常被學者所詬病,。北大學者以這種特殊的方式，表達學術界的意見,，其勇氣可嘉,，行為堪稱典范。
我國《物權法》第42條規(guī)定，“為了公共利益的需要,，依照法律規(guī)定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位,、個人的房屋及其他不動產(chǎn)”�,！罢魇諉挝�,、個人的房屋及其他不動產(chǎn)，應當依法給予拆遷補償,，維護被征收人的合法權益,；征收個人住宅的，還應當保障被征收人的居住條件”,。這項規(guī)定的初衷在于把政府征收拆遷行為限定在“法律”范圍之內(nèi),。可是,，就在《物權法》實施前夕,，全國人大常委會修改《城市房地產(chǎn)管理法》，規(guī)定城市房屋拆遷的“具體辦法由國務院規(guī)定”,。為了貫徹落實這一法律規(guī)范,，國務院法制辦等有關部門曾經(jīng)起草城市房屋拆遷的行政法規(guī)。但由于立法者始終找不到國家利益,、集體利益和個人利益之間的平衡點,，所以，行政法規(guī)遲遲難以出臺,。
筆者認為,，破解難題的關鍵不在程序上，而在立法的視角和切入點,。我國《物權法》規(guī)定了征收和拆遷兩種行為,，政府“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位,、個人的房屋及其他不動產(chǎn)”,。在這一法律規(guī)范中，既規(guī)定了征收土地的行為,，也規(guī)定了征收單位,、個人的房屋及其他不動產(chǎn)的行為�,？墒牵诂F(xiàn)實生活中,，行政機關并沒有區(qū)別對待,，而是把土地征收與房屋征收混淆在一起，結果導致居民的利益無法保障。根據(jù)法律的一般理論,，土地的所有權歸政府,，政府可以征收土地的使用權；房屋所有權歸單位或者個人,，所以,，政府出于保護公民財產(chǎn)權利的考慮，應當慎重使用征收條款,。在現(xiàn)實生活中,，只有“為了公共利益的需要”，政府才能征收單位,、個人的房屋及其他不動產(chǎn)的,。所以，只有明確公共利益的范圍,，才能有效地約束政府的征收行為,。
但遺憾的是，在學術界起草的有關法律文本中,，對公共利益缺乏必要界定,，甚至有學者認為，公共利益是個不確定的概念,，政府可以行使自由裁量權,。這樣的邏輯思維方式把公民的財產(chǎn)權利置于危險境地，政府隨時可以“公共利益的需要”為理由,，征收單位或個人的房屋及其他不動產(chǎn),。在筆者看來，政府在征收單位,、個人房屋及其他不動產(chǎn)時,，必須有明確的“法律”規(guī)定，在規(guī)定不明確的情況下,，政府只能征收土地使用權,，而不能征收單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn),。
由此又會產(chǎn)生新問題,。當政府征收土地使用權后，如何處分土地上的房屋及其他不動產(chǎn)呢,？其實,，處分土地上的房屋及其他不動產(chǎn)有兩種方法：一是所有權轉(zhuǎn)移，通過購買或贖買的方式,，將單位或者個人的不動產(chǎn)購買過來,，然后再進行處分,；另一種則是直接向所有權人支付價款，然后進行拆遷,。國務院制定的行政法規(guī),，須在明確征收與拆遷概念的基礎上，對拆遷主體作出明確的規(guī)定,。
如果政府“為了公共利益的需要”,，必須拆遷居民的房屋，那么,，政府必須首先辦理土地使用權征收手續(xù),，向土地使用權人支付土地使用權補償金。如果政府征收房屋所有權之后,，沒有改變其用途,，那么，還應該向房屋所有權人支付購買房屋的所有權價款,。如果政府征收房屋之后進行拆遷,，那么，必須向房屋所有權人支付房屋所有權的價款以及拆遷安置補償費用,。無論政府是否保留房屋,，都必須有明確的“法律”依據(jù)，在沒有明確法律依據(jù)的情況下,，政府既不能征收居民的房屋,，也不能強制拆遷。
現(xiàn)在,，房屋拆遷的頻率越來越快,，拆遷所引發(fā)的社會矛盾越來越突出。今后政府應當減少房屋征收行為,，不再強制拆除居民的房屋,。如果城市規(guī)劃修改，必須重新開發(fā),，那么,，政府應當將城市規(guī)劃修改方案張榜公布，接受社會各界的評判,。城市規(guī)劃方案經(jīng)法定程序批準之后,，政府應當面向海內(nèi)外招標投標，并且向開發(fā)商說明土地的用途以及地上建筑物的詳細情況,。開發(fā)商在投標的過程中,，應當考慮到處分地上建筑物的成本。如果開發(fā)商愿意以購買的方式,，購買居民的房屋,，那么,，拆遷問題自然解決,；如果開發(fā)商愿意以補償?shù)姆绞�,，向居民支付有關價款，那么,，雙方應當平等協(xié)商一致,，簽訂拆遷協(xié)議。政府既不能參與談判,，更不能制定拆遷補償?shù)臉藴�,，而應該隨行就市，讓房屋所有權人自行做出判斷,。
總而言之,，應當把房屋拆遷行為看作是一個民事行為，不應該在城市房屋拆遷管理條例中規(guī)定拆遷補償?shù)臉藴�,，因為那樣就意味著把被拆遷人討價還價的主動權拱手讓給了拆遷人,，被拆遷人無法從房屋價格上漲中獲取任何收益。只要改變立法觀念,，調(diào)整立法思路,，就一定能制定出人民滿意的行政法規(guī)。
（作者系中南財經(jīng)政法大學教授） |