2025年是海南自由貿易港封關運作、擴大開放之年,。封關運作標志著海南自由貿易港由起步階段到實質性運作的全面轉型,；標志著海南自由貿易港由政策準備到制度安排的全面轉型；標志著海南自由貿易港制度型開放進入新的重要起點,，并將在我國自主開放,、單邊開放中扮演獨特的角色。
《中華人民共和國海南自由貿易港法》第11條提出“國家建立健全全島封關運作的海南自由貿易港海關監(jiān)管特殊區(qū)域制度,?！蹦壳熬嚯x封關運作僅有幾個月時間,，當務之急是建立“海南自由貿易港海關監(jiān)管特殊區(qū)域制度”。由此，加緊推動海南自由貿易港核心政策落地,，增強各方對海南自由貿易港發(fā)展前景的良好預期。
戰(zhàn)略目標是打造國家重要開放門戶
海南自由貿易港封關運作,，就是要建立具有國際競爭力和影響力的海關監(jiān)管特殊區(qū)域,，打造面向太平洋、印度洋的重要開放門戶,。這是國家的重大戰(zhàn)略,，是海南的歷史責任。
旅客在三亞鳳凰國際機場國際航站樓內的免稅店選購商品,?！ ⌒氯A社記者 楊冠宇 攝
第一，打造我國面向太平洋,、印度洋的重要開放門戶,。無論從區(qū)域合作的大趨勢看，還是從我國高水平開放戰(zhàn)略布局的需求看,，支持海南自由貿易港依托地處印度洋,、太平洋要沖的區(qū)位優(yōu)勢，充分發(fā)揮“重要開放門戶”作用,，戰(zhàn)略意義重大,。
服務于打造“重要開放門戶”的國家戰(zhàn)略目標，要學習借鑒國際自由貿易港的成功經驗和制度安排，并從基本國情出發(fā),，研究提出“國家建立健全全島封關運作的海南自由貿易港海關監(jiān)管特殊區(qū)域制度”的具體行動方案,，增強海南自由貿易港在我國推進高水平開放戰(zhàn)略布局中的特殊作用。
第二,，打造國家重要開放門戶需要建立海關監(jiān)管特殊區(qū)域制度,。海南自由貿易港封關運作，就是要實現(xiàn)由全國統(tǒng)一的海關監(jiān)管區(qū)域向“海關監(jiān)管特殊區(qū)域”轉變,；通過海關監(jiān)管特殊區(qū)域的獨特優(yōu)勢,，最大程度吸引各類經營主體和優(yōu)質要素集聚，增強區(qū)域輻射帶動作用,。
當前,，在封關運作的關鍵當口，要創(chuàng)新性研究提出“國家建立健全全島封關運作的海南自由貿易港海關監(jiān)管特殊區(qū)域制度”的具體行動方案,，以主動適應國際經濟貿易規(guī)則發(fā)展和全球經濟治理體系改革新趨勢,，努力打造區(qū)域合作的戰(zhàn)略樞紐和高水平區(qū)域自由貿易的前沿地帶。
第三,，打造國家高水平開放新前沿需要建立海關監(jiān)管特殊區(qū)域制度,。建立全島封關運作的海南自由貿易港海關監(jiān)管特殊區(qū)域制度，實行不同于內地的海關監(jiān)管體制與制度安排,，要按照海南自由貿易港法提出的“積極開展國際交流合作”的實際需求,，賦予海南經貿領域的充分自主權，包括對內制定本地區(qū)經濟政策和對外貿易交往的自主性,。由此,，使海南自由貿易港在應對日益復雜多變的國際環(huán)境，特別是推進區(qū)域經濟一體化等方面發(fā)揮獨特的重要作用,。
重大任務是加緊核心政策落地
加緊海南自由貿易港核心政策落地,，是封關運作的出發(fā)點、落腳點,，是吸引集聚全球各類優(yōu)質要素和經營主體的重要條件,。要以建立健全海關監(jiān)管特殊區(qū)域制度，形成加緊核心政策落地的法治保障,。
首先,，“零關稅、低稅率,、簡稅制”是海南自由貿易港核心政策,。海南自由貿易港政策體系中，“零關稅,、低稅率,、簡稅制”是核心,。其中，“零關稅”居“核心政策”的首位,?！傲汴P稅”不是簡單的關稅水平問題，它是自由貿易港制度安排的標志性特征,，并由此帶動形成“低干預,、高效能、絕大多數(shù)商品與貨物進出自由便利”的海關監(jiān)管制度性安排,。
其次,，核心政策落地直接依賴于海關監(jiān)管特殊區(qū)域制度安排。國家建立健全全島封關運作的海關監(jiān)管特殊區(qū)域制度,，就是要充分發(fā)揮海南獨立地理單元的獨特優(yōu)勢，通過清晰的制度邊界確立“海關監(jiān)管特殊區(qū)域”地位,，形成加快核心政策落地的穩(wěn)定預期,。
從近些年海南自由貿易港建設的實踐看，受制于政策與體制掣肘,，核心政策落地不及預期,。例如，受制于統(tǒng)一的海關監(jiān)管體制,，截至目前海南自由貿易港“零關稅”原輔料清單使用率僅為3.68%,；島內居民消費品“零關稅”政策作為核心政策之一，至今尚未出臺,。在“簡稅制”改革等尚未啟動的情況下,，2020年至2023年個人所得稅優(yōu)惠政策享惠僅為3.8萬人次。
第三,，以海關監(jiān)管特殊區(qū)域制度安排實現(xiàn)加緊核心政策落地的新突破,。落實中央關于“加緊核心政策落地”的重要精神，當務之急是要盡快建立健全“海關監(jiān)管特殊區(qū)域制度”,，以實現(xiàn)絕大多數(shù)商品免征關稅和進出自由便利的目標要求,；要明確特殊稅收制度的法律定位，將特定行業(yè)所得稅優(yōu)惠政策向普惠性的“低稅率,、簡稅制”的制度安排轉變,，拓展特殊稅制的享惠范圍，增強企業(yè)獲得感,。
基本要求是“一線放開,、二線管住”
海南自由貿易港實行“一線放開、二線管住”,，海關監(jiān)管特殊區(qū)域制度是主要條件,。毫無疑問,，“一線放開”高度依賴建立健全的海關監(jiān)管特殊區(qū)域制度。
第一,，建立海關監(jiān)管特殊區(qū)域制度的首要任務是“一線放開”,。“一線放開”是國家重要開放門戶的本質屬性,。設置“二線”主要是為了建立并維系“零關稅,、低稅率、簡稅制”為核心的自由貿易港政策體系的獨特性與不可復制性,。要以“一線放開”的獨特優(yōu)勢集聚全球資源要素,，在“一線放開”中逐步形成“二線管住、管好”的海關監(jiān)管特殊區(qū)域制度,。
第二,，服務于打造國家重要開放門戶的戰(zhàn)略目標支持海南放開“一線”、用好“一線”,。當前,，在區(qū)域自由貿易趨勢全面增強、國內自貿試驗區(qū)實施戰(zhàn)略性提升的特定背景下,，放開“一線”,，要有利于內地企業(yè)以海南自由貿易港為“總部基地”，自由便利地進入國際性,、區(qū)域性市場投資布局,。同時，要強化“一線”安全準入（出）監(jiān)管,，加強口岸公共衛(wèi)生安全,、國門生物安全、食品安全,。
在“一線放開”中打造自主開放,、單邊開放新前沿。例如,，主動對接CPTPP（全面與進步跨太平洋伙伴關系協(xié)定）服務貿易開放規(guī)則,、知識產權保護等重要議題；主動對接CPTPP以及《數(shù)字經濟伙伴關系協(xié)定》（DEPA）數(shù)字貿易規(guī)則并率先突破,。
第三,，按照打造國內國際市場重要交匯點的要求形成管好“二線”的制度安排。要按照海南自由貿易港法“加工增值達到一定比例的貨物,，免征關稅”的創(chuàng)新要求,，根據(jù)行業(yè)差異性制定實施10%至30%的差異化加工增值比例，將研發(fā),、設計,、運輸,、倉儲等生產性服務環(huán)節(jié)納入加工增值范圍，盡快實現(xiàn)島內完全累積,，并對相關貨物實施原產地信用監(jiān)管,。
建議相關部門按照海南自由貿易港法第14條的要求，制定實施以“低干預,、高效能”為主要特征的“二線”管理條例,。
突出特點是實行“境內關外”
“國家建立健全全島封關運作的海南自由貿易港海關監(jiān)管特殊區(qū)域制度”特殊在何處？如何形成與“海關監(jiān)管特殊區(qū)域”相適應的制度安排,？這已成為當前最緊迫的重大問題,。
第一，海關監(jiān)管特殊區(qū)域制度的“特殊”體現(xiàn),。
當前,，對于海南自由貿易港封關后的關稅體制有不同理解。一種主張認為,，海南自由貿易港封關運作仍實行與內地統(tǒng)一的海關監(jiān)管制度,，其特殊性主要體現(xiàn)在開放領域的特殊政策安排。從近幾年的實踐看,，仍難以破除加緊核心政策落地的體制掣肘。另一種主張認為,，建立“單獨關稅區(qū)”的體制安排,。總的看,，目前尚不具備建立海南單獨關稅區(qū)的條件,。
現(xiàn)實的選擇是“境內關外”?！熬硟汝P外”是“全島封關運作的海南自由貿易港海關監(jiān)管特殊區(qū)域制度”的具體安排,，其作為國家海關的組成部分，但實行特殊的監(jiān)管制度,。這里的“關外”,，是適應自由貿易港發(fā)展需求，基本實現(xiàn)貨物進出自由,、絕大多數(shù)商品免征關稅的特定區(qū)域,，是開放水平最高的海關特殊功能區(qū)。
“境內關外”是自由貿易港的基本特征,。隨著自由貿易港由“轉口貿易型”向“綜合型”轉變,，“關外”不僅體現(xiàn)在貨物貿易，也體現(xiàn)在財稅,、投資等經貿制度安排,。
“境內關外”是海南自由貿易港法的基本要求,。海南自由貿易港法第14條明確“貨物由海南自由貿易港進入境內其他地區(qū)（以下簡稱內地），原則上按進口規(guī)定辦理相關手續(xù)”,，這實際上反映了“境內關外”的特殊要求,。
“境內關外”將形成打造世界最高水平開放形態(tài)的基礎性條件。封關在即,，要抓緊出臺海南自由貿易港作為“境內關外”的海關監(jiān)管特殊區(qū)域的相關制度安排,。
第二，形成具有“境內關外”特征的海關監(jiān)管特殊區(qū)域制度的具體化安排,。
建立以“零關稅”為核心的貿易自由便利的制度安排,。將“一負三正”稅收清單轉變?yōu)檫M口征稅商品目錄清單，將“零關稅”政策向負面清單制度轉變,；對除禁止,、限制類外的貨物免于海關常規(guī)監(jiān)管。
全面實行低稅率,、簡稅制,。海南自由貿易港法第27條規(guī)定“全島封關運作時啟動增值稅、消費稅等稅費簡并改革”,?；诖耍M快啟動簡稅制改革,，突破“累計居住滿183天”的限制,，探索將東盟國家工作時間計入海南工作時長；對企業(yè)所得稅享惠主體實行負面清單管理,。
加快建立“境內關外”的經濟貿易運行系統(tǒng),。要盡快明確“一線”“二線”的責任主體，實現(xiàn)“境內關內”向“境內關外”海關監(jiān)管特殊區(qū)域的順利切換,。
第三,，制定形成“境內關外”的法治保障。
海南自由貿易港法將全國人大及國務院的部分立法權限讓渡海南,，是“創(chuàng)新法”“授權法”的突出體現(xiàn),。建議海南省相關部門在行使海南自由貿易港法規(guī)制定權時，要以變通立法為主要任務,，用好“貿易,、投資及相關管理活動”的創(chuàng)新空間，重點圍繞“零關稅,、低稅率,、簡稅制”等核心政策涉及的上位法的具體規(guī)定，實現(xiàn)重要突破,。
建議加快建立專業(yè),、高效的立法體制,。按照因需立法的原則，向國內招錄聘任知名法律專家組建專業(yè)性立法團隊,，以提升地方立法質量與效率,；借鑒新加坡經驗，將國際公約及高標準國際經貿規(guī)則轉化為海南自由貿易港法規(guī),；利用好委托立法或吸引知名法律專家參與立法的立項,、起草、論證,、審議,、評估等。
封關運作在即,，當務之急是盡快確立“境內關外”的海關監(jiān)管特殊區(qū)域制度,，形成打造國家重要開放門戶、加緊核心政策落地的法治保障,，增強各方對海南自由貿易港發(fā)展的預期,。
（作者系中國（海南）改革發(fā)展研究院院長,、海南自由貿易港研究院院長）
