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我國銀行業(yè)中政策性業(yè)務(wù)與商業(yè)性業(yè)務(wù)分離的改革任務(wù)一直沒有完成。特別是近幾年,，政策性銀行加大了商業(yè)性業(yè)務(wù)比重,；商業(yè)銀行則將部分貸款用于公益性強、回報率低,、還款周期長的政策性領(lǐng)域,，這也增加了商業(yè)銀行的風(fēng)險。
在上個世紀80年代和90年代初,，我國還沒有政策性銀行,，大量用款周期較長的基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)項目，由工農(nóng)中建四家專業(yè)銀行提供貸款,。由于銀行對有關(guān)部門指定的項目進行貸款,，而不是自主審貸，銀行一定程度上成了財政的“提款機”,。那時就已經(jīng)出現(xiàn)了短存長貸,、期限錯配的現(xiàn)象，加劇了金融風(fēng)險,。在1994年銀行體制改革中,，將銀行的政策性業(yè)務(wù)與商業(yè)性業(yè)務(wù)分離。專業(yè)銀行開始向商業(yè)銀行轉(zhuǎn)型,，剝離專業(yè)銀行的政策性業(yè)務(wù),，組建了三家政策性銀行。
政策性銀行依托國家信用發(fā)行政策性金融債進行融資,。截至2014年10月,，我國累計發(fā)行政策性金融債券16.78萬億元，存量債券9.63萬億元,，在整個債券市場上占比27.66%,，是我國債券市場上發(fā)行規(guī)模僅次于國債,、存量規(guī)模最大的券種,。這些債券主要用于“兩基一支”（基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)）,、城鎮(zhèn)化,、民生（棚戶區(qū)、三農(nóng)或小微企業(yè)）,、“走出去”戰(zhàn)略等方向,，成為政策性投資項目中長期資金的重要來源。
但是目前,，政策金融債發(fā)行規(guī)模越來越難以滿足政策性投資的需要,。原因之一是，國家對政策性金融實行計劃管理,，統(tǒng)得過多過死,。有關(guān)部門在確定政策性銀行金融債發(fā)行規(guī)模時，主要是按照上年金融債發(fā)行基數(shù),，按一定的增長比例確定本年度金融債發(fā)行規(guī)模,。對各行政策性貸款規(guī)模實行指令性計劃管理，逐年甚至逐季下達指令性計劃,。由于不同年份國家政策性項目對資金的需求不同,，不同時點的融資成本不同、發(fā)債期限不同，每年制定的金融債發(fā)行計劃,、貸款規(guī)模計劃往往趕不上變化,。各行政策性金融債在發(fā)債總量和發(fā)債時間的嚴格限制下，難以完全按照市場資金供需狀況發(fā)行債券,。在資金投放上,，即便國家政策性投資有較大需求，也不得突破貸款規(guī)模,，不利于服務(wù)國家戰(zhàn)略和宏觀調(diào)控,。
對政策性銀行的監(jiān)管也存在錯位。從事政策性業(yè)務(wù)的銀行本質(zhì)上是依托國家信用的非營利機構(gòu),，但在監(jiān)管和考核上,，沒有體現(xiàn)出它的特點。比如,，要求這些銀行與商業(yè)銀行一樣,，也要達到相同的資本充足率。這些問題在很大程度上是由于一些政策性銀行,、開發(fā)銀行兼有政策性與商業(yè)性業(yè)務(wù),，導(dǎo)致有關(guān)部門將其視為商業(yè)銀行進行貸款規(guī)模管理，按商業(yè)銀行標準監(jiān)管考核,。
政策性業(yè)務(wù)與商業(yè)性業(yè)務(wù)分離改革滯后,，也增加了商業(yè)銀行風(fēng)險。2008年之后,，大量政策性項目在無法得到銀行政策性資金足夠支持的情況下,，轉(zhuǎn)而使用了部分高利率的商業(yè)貸款。商業(yè)銀行將大量資金投放到“鐵公基”,、地方融資平臺,，貸款投向與政策性銀行同質(zhì)化，加劇了期限錯配,。由于這些資金投放長期擠占商業(yè)銀行的信貸規(guī)模,，商業(yè)銀行不得不在貸款規(guī)模和存貸比監(jiān)管之外，開展大量的表外業(yè)務(wù),，并助長了影子銀行過快發(fā)展,，埋下了金融風(fēng)險的隱患，提高了實體經(jīng)濟的融資成本,。
我國作為發(fā)展中大國,，在今后很長一段時期內(nèi)，仍需要政策性金融持續(xù)發(fā)揮作用,。為提高金融債融資規(guī)模和使用績效,，更好地滿足國家戰(zhàn)略和宏觀調(diào)控的需要,，有必要繼續(xù)分離銀行政策性和商業(yè)性業(yè)務(wù)。
今后政策性銀行應(yīng)當(dāng)只從事政策性業(yè)務(wù),，對各銀行已有的政策性業(yè)務(wù)與商業(yè)性業(yè)務(wù),，可以實行分賬管理、分類考核,、分類監(jiān)管,。建立兩種業(yè)務(wù)的防火墻，銀行內(nèi)部不再進行交叉補貼,。在政策性銀行業(yè)務(wù)擴大后,，各商業(yè)性銀行應(yīng)當(dāng)逐步過渡到只從事商業(yè)性業(yè)務(wù)，不再為公益性項目提供高利率的中長期商業(yè)貸款,。
國家對政策性銀行的管理方式也應(yīng)進行改革,。有關(guān)部門不宜再下達政策性金融債發(fā)行規(guī)模的指令性計劃，有必要取消對從事政策性業(yè)務(wù)銀行的貸款規(guī)模管理,，進而提高從事政策性業(yè)務(wù)的銀行在金融債發(fā)行額度,、期限、對象,、方式上的自主權(quán),。對政策性銀行在資本充足率、收益率,、不良貸款劃分標準和容忍度,、項目評審標準等方面，也應(yīng)當(dāng)實行與商業(yè)銀行不同的監(jiān)管考核標準,。
在當(dāng)前經(jīng)濟下行壓力較大的情況下,，政策性金融債規(guī)模偏小的問題尤為突出,。國家應(yīng)當(dāng)發(fā)揮政策性金融債主權(quán)債信高,、融資成本低的優(yōu)勢，大幅擴大政策性金融債發(fā)行規(guī)模,，加大其對國家重大決策支持力度,。擴大金融債發(fā)行范圍，從主要由金融機構(gòu)認購擴大到企業(yè),、個人,，從國內(nèi)發(fā)行擴大到國外發(fā)行。擴大政策性金融債發(fā)行,，完全可以成為穩(wěn)定投資增長的有效措施,。
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