■NAES每周財經(jīng)觀察
地方政府在體制機制方面的創(chuàng)新與探索以及地區(qū)間競爭曾被認為是中國經(jīng)濟幾十年高速增長的重要源動力。然而,，本輪改革中,，地方對新制度、新體制,、新措施進行自發(fā)性區(qū)域試驗的不多，推進力度不夠,，熱情不足,，部分地方甚至由于具體政策落實不到位被冠以懶政之名。毋庸置疑,，對于我國這樣一個幅員遼闊,、區(qū)域差異較大的國家而言，地方政府作為改革重要參與者,，其突出地方區(qū)域特點的實踐活動,，直接關系改革措施的落地，關系改革進程的順利推進以及整體改革目標的真正實現(xiàn),。因此,，正確看待和解釋當前地方政府的行為,，探索新常態(tài)下新的動力來源，有利于形成更為穩(wěn)定,、積極的央地關系,，激發(fā)地方活力，促進中國經(jīng)濟長期和諧發(fā)展,，推動社會順利實現(xiàn)現(xiàn)代化轉型,。
一、改革攻堅期,，中央地方分配格局調整尚未到位,，難以對地方形成穩(wěn)定預期與激勵框架，一定程度束縛了地方創(chuàng)新行為,。
當前,，改革進入攻堅期，沖破固有利益的藩籬進行制度的頂層設計與方案的推進漸成共識,。治國理政思路的轉變以及國家戰(zhàn)略的調整更強調局部對整體的配合,，講求地方與中央的協(xié)同。而頂層思路的設計直接涉及并影響中央與地方的利益分配格局,。以財稅體制改革為例,，原有收入分配安排所形成的激勵框架因“營改增”試點的不斷擴大被打破。新的分配格局因財政體制改革方案懸而未決,，無法對各級地方形成穩(wěn)定的改革預期,。盡管提出保持中央與地方既有分配格局不變，但“營改增”造成的地方收入真空如何以制度化方式加以彌補,，至今尚無確切思路與方案,。中央地方在醫(yī)療、教育,、衛(wèi)生,、養(yǎng)老等方面職能如何重新劃分，才能化解長久以來地方財力與事權不匹配的困境,，等等,。諸多問題的明確將決定未來地方最終財力的獲得與分配，左右其行為模式的選擇以及行為導向的調整,。因此,，倘若這一框架未能在體制機制層面加以確認，對各級各地政府的行為激勵將是不明確,、不清晰的,，這在一定程度上束縛地方的創(chuàng)新精神與行為。
二、面臨更為錯綜復雜的經(jīng)濟環(huán)境,，多元目標的要求與平衡對地方政府構成前所未有的挑戰(zhàn),，分散其對制度創(chuàng)新的關注與投入。
當前經(jīng)濟環(huán)境較以往更為復雜,。內(nèi)外需求不足,，經(jīng)濟下行壓力大，尤其面對“三期疊加”風險,，錯綜多變，這是過去幾十年經(jīng)濟發(fā)展過程中從未遇到的,�,！氨Ｔ鲩L，控風險,，穩(wěn)就業(yè)”,，多元化目標的要求以及平衡對地方政府構成了前所未有的挑戰(zhàn)。地方政府一方面既要加大投資,，穩(wěn)定經(jīng)濟增速,，亦需消化過剩產(chǎn)能，謀求新的經(jīng)濟增長點,，實現(xiàn)地方經(jīng)濟結構更新升級,；另一方面，上萬億到期地方政府存量的化解,，幾乎作為政治任務給各地形成巨大壓力,。同時，改革轉型,、風險化解還需政府出面,，以財政承擔改革成本。但事實上,，經(jīng)濟下行等因素所導致的政府財政收入前景并不樂觀,。2015年一季度全國一般公共預算收入36407億元，扣除政府性基金轉列影響,，同口徑僅增長2.4%,。從分省市財政收入看，東北地區(qū)和資源型省份財政收支更為困難,。遼寧和黑龍江的一般預算收入增速同比分別為-30.4%和-21.5%,，云南、四川,、青海等省份財政收入均是負增長,。財政吃緊，收支缺口加大，部分地方一般公共預算支出都捉襟見肘,。并且,，隨著未來經(jīng)濟復蘇進程的緩慢，地方債務償債高峰將至,，財政收支壓力將進一步凸顯,，地方政府可操作政策空間大大被壓縮。疲于應對現(xiàn)實風險與壓力的地方政府恐難在制度創(chuàng)新方面投入足夠的精力,。
三,、治理環(huán)境進一步規(guī)范，思路轉變亟須地方政府治理手段與方式的調整,。
在治理環(huán)境相對松散背景下,，為拉動本地經(jīng)濟，實現(xiàn)招商引資目的,，地方政府往往突破常規(guī)法律框架,，采取變相方式或是打政策擦邊球方式，例如擅自設立稅收優(yōu)惠,、違規(guī)稅收返還,、財政補貼、減免土地出讓金,，等等,。所帶來的后果是地區(qū)間無序的稅收競爭，投資軟環(huán)境的不透明,、不規(guī)范,。如今，在依法治國理政的大環(huán)境下,，首先面對的是思路轉變帶來的治理手段與方式的調整,。從清理地方違規(guī)稅收優(yōu)惠，到規(guī)范地方政府平臺債務,，地方可用的非規(guī)范手段逐步消失,。原有的治理環(huán)境、激勵機制不在,，以往的治理思路與手段或是難以奏效,，無法延續(xù)，或是風險過大,，不能頻繁使用,。因此，地方如何在新的治理環(huán)境與理念下,，重新定位地方政府與市場的關系與邊界,，調整自身行為，探索出適應新常態(tài)下新的調控思路、模式與手段,，亦需等待時間與實踐的檢驗,。
四、現(xiàn)代社會轉型過程,，公眾,、輿論所形成的社會壓力加大地方執(zhí)政風險，一定程度加劇地方政府的不作為,。
我國正處于向現(xiàn)代社會轉型的過程,。在傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會過渡中，隨著經(jīng)濟發(fā)展,，公民識字率提高,，民眾民主意識不斷增強。日益普及的互聯(lián)網(wǎng)加速了信息傳播,，加快了公民對公共服務差異性需求以及民主訴求多元化的展示,。當這種訴求無法通過正常渠道釋放,、解決,，極可能以極端方式出現(xiàn)，激化社會矛盾,、沖突,。當下，多地因環(huán)保,、拆遷等頻發(fā)的民眾與地方政府的對峙與沖突就是典型案例,。局部社會不穩(wěn)定將直接影響當?shù)氐胤焦賳T的履職。官員怕犯錯誤,，怕引民憤而不敢,、不愿作為，極易產(chǎn)生“與其做犯錯,，不如不做而無過”的思想,，限制其突破既定框架，打破常規(guī),，積極開拓的行為,。
由此，為充分調動地方政府在本輪改革中的積極作用,，推進其因地制宜的實踐探索活動,，我們在進行制度的頂層設計時，便既要講求共性層面的制度安排,，亦須考量各地差異化特征因素,。整體框架下，賦予地方實踐探索的創(chuàng)新空間，激發(fā)地方活力,，保障政策落地,。同時，進一步明晰中央-地方政府包括在財權,、事權等諸多方面的關系,，設定制度紅線，穩(wěn)定央地關系,，穩(wěn)定各地方政府改革預期,。這樣，讓地方政府在相對規(guī)范的制度環(huán)境中進行嘗試與創(chuàng)新,，進而產(chǎn)生可供推廣復制經(jīng)驗,，上升到國家層面加以確認，形成一個創(chuàng)新實踐—政策認可—實踐檢驗—制度確認的良性循環(huán),。當然,，地方政府也需調整思路，積極作為,，適應新常態(tài),，探索新方法，發(fā)揮當?shù)貎?yōu)勢,，配合國家大戰(zhàn)略,，促進經(jīng)濟的順利轉型以及社會的現(xiàn)代化。
�,。ㄗ髡呦抵袊缈圃贺斀�(jīng)戰(zhàn)略研究院副研究員）
