PPP如火如荼地進(jìn)行,，卻陷入叫好不叫座的尷尬,。目前簽訂合同比率大約是13%,，各方猶疑可見(jiàn)一斑,�,！督�(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者從多省獲悉,，設(shè)立產(chǎn)業(yè)基金入股PPP項(xiàng)目,，正在成為PPP融資的新模式,，這為諸多PPP項(xiàng)目的落地打了一劑強(qiáng)心針,。不過(guò)業(yè)內(nèi)人士指出，部分產(chǎn)業(yè)基金介入PPP項(xiàng)目公司名為股權(quán),、實(shí)為債券,，需加強(qiáng)監(jiān)管,，防范可能由此帶來(lái)的地方政府隱性負(fù)債的增加。
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趙乃育/繪 |
新途 產(chǎn)業(yè)基金入股成PPP融資新招
4月21日的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過(guò)《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》,，鼓勵(lì)以設(shè)立產(chǎn)業(yè)基金等形式入股提供項(xiàng)目資本金,，為PPP融資提供了切實(shí)可行的新舉措。
產(chǎn)業(yè)基金本質(zhì)上是一種新的融資媒介,，由一家基金/券商/信托建立,，以股權(quán)的形式介入項(xiàng)目公司，參與施工建設(shè),。
在地方政府財(cái)政壓力加大,、銀行貸款和社會(huì)融資成本較高的情況下，借力基金吸引各種社會(huì)資本投入PPP項(xiàng)目,，成為一些地方的重要抓手,。《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者從多省了解到,，產(chǎn)業(yè)基金入股PPP勢(shì)頭日盛,。
重慶市去年8月組建產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)股權(quán)投資基金,，以市場(chǎng)化方式撬動(dòng)社會(huì)資本,，在工業(yè)、科技,、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等6大領(lǐng)域進(jìn)行股權(quán)投資,，首批就征集到16家國(guó)內(nèi)外知名基金簽約，引導(dǎo)基金將以45.5億元撬動(dòng)各類資本155.5億元,。而作為全國(guó)首批PPP融資模式試點(diǎn)城市,，湖南株洲市已著手籌建首個(gè)PPP模式基金管理公司，以支持其PPP試點(diǎn)項(xiàng)目,；江蘇泰州通過(guò)設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金,、科技貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金和區(qū)域重點(diǎn)成長(zhǎng)型企業(yè)發(fā)展基金，探索財(cái)政支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金的基金化運(yùn)作模式,。
此前,，國(guó)投創(chuàng)新與北京排水集團(tuán)以基金形式合作的PPP項(xiàng)目在水務(wù)界引起較大反響。國(guó)投創(chuàng)新引入合作伙伴中國(guó)工商銀行,、上海浦東發(fā)展銀行,、全國(guó)社保基金等機(jī)構(gòu),，發(fā)起設(shè)立首期100億元國(guó)投水環(huán)境投資基金,，優(yōu)先用于污水處理項(xiàng)目�,；鹜顿Y30億元,，與北京排水集團(tuán)搭建集團(tuán),、合資公司、水環(huán)境基金三級(jí)融資平臺(tái),，共同投資建設(shè)污水處理廠,，按照污水處理廠30%的資本金投入計(jì)算，預(yù)計(jì)將撬動(dòng)社會(huì)資本近千億元,。
去年12月,，貴州省水業(yè)產(chǎn)業(yè)投資基金作為社會(huì)資本與貴州水投水務(wù)有限公司和上海巴安水務(wù)三家合資注冊(cè)了混合所有制的貴州水務(wù)股份有限公司。水務(wù)公司從貴州水投集團(tuán)推薦的23個(gè)水務(wù)項(xiàng)目清單中獲取5.1億元作為出資,，基金以貨幣3.9億元出資,，巴安水務(wù)以貨幣1億元出資，共同設(shè)立貴州水務(wù)股份有限公司,，三方分別占51%,、39%、10%股權(quán),；股份公司的注冊(cè)資本金為10億元人民幣,。
解壓 融資可行性高助PPP落地
PPP項(xiàng)目的投資要求與社會(huì)資本的投資特性之間的矛盾，是我國(guó)推廣PPP模式的瓶頸之一,。PPP項(xiàng)目資金需求量大,、投資周期較長(zhǎng)、投資收益有限,、風(fēng)險(xiǎn)較高,、投資退出渠道單一等特點(diǎn)，令社會(huì)資本尤其是資金相對(duì)分散的民間資本望而卻步,。
產(chǎn)業(yè)基金的介入正當(dāng)其時(shí),。產(chǎn)業(yè)基金作為財(cái)務(wù)投資者可以減輕PPP項(xiàng)目的財(cái)務(wù)壓力，同時(shí),，在合同能夠有效履行的情況下,，投資收益穩(wěn)定，且風(fēng)險(xiǎn)也不高,。
北京大岳咨詢公司總經(jīng)理金永祥在接受《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者采訪時(shí)表示：“做PPP項(xiàng)目一定要有足夠的資本金,，央企負(fù)債率很高，地方國(guó)企,、平臺(tái)公司不能作為社會(huì)資本參與本地PPP項(xiàng)目,，民營(yíng)資本更少介入，因而社會(huì)資本能力比較弱,，在這種情況下,，真正能出齊資本金的公司并不多，如果資本金不多，銀行貸款也受影響,�,！�
在金永祥看來(lái)，產(chǎn)業(yè)基金的介入,，是從資金結(jié)構(gòu)上真正為PPP發(fā)展創(chuàng)造條件,。“既然是產(chǎn)業(yè)基金,，就只能按照產(chǎn)業(yè)基金的方式進(jìn)行管理,。”他表示,。
清華大學(xué)建設(shè)管理系教授王守清告訴《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者：“產(chǎn)業(yè)基金入股PPP有一定好處,，首先基金要求信息披露的透明度，此外基金介入有助于多方共同分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn),，也有利于擴(kuò)大資金來(lái)源,。”
巴安水務(wù)相關(guān)負(fù)責(zé)人士認(rèn)為,，基金通過(guò)募集產(chǎn)業(yè)資本,，將政府、銀行,、投行,、水務(wù)產(chǎn)業(yè)鏈龍頭企業(yè)進(jìn)行整合，使貴州水務(wù)股份有限公司在政府政策扶持,、融資渠道及成本,、上市保薦及通道,、公司技術(shù)及管理各方面均得到強(qiáng)有力的支持,。
貴州水業(yè)產(chǎn)業(yè)投資基金管理公司董事長(zhǎng)路祖強(qiáng)認(rèn)為，水務(wù)股份公司作為貴州水務(wù)一體化總抓手,，以PPP模式統(tǒng)領(lǐng)各縣市區(qū)合資合作組建縣級(jí)SPV公司,，從而形成多層次的PPP合作模式。這種模式對(duì)于促進(jìn)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的安全高效和融資渠道的多元化都有借鑒意義,。
目前貴州省多數(shù)供排水企業(yè)存在歷史債務(wù)已成為銀行呆賬,，未處理的債務(wù)和不良信用記錄成為再融資的重大障礙。此外,，供排水企業(yè)低下的經(jīng)營(yíng)效率,、混亂的財(cái)務(wù)狀況及貸款被政府挪用等因素也導(dǎo)致銀行不愿意提供融資。
基金作為水務(wù)股份出資人,，能夠?yàn)樗畡?wù)股份項(xiàng)目投資提供股權(quán)融資來(lái)源,。同時(shí)水務(wù)股份作為若干SPV公司的控制人，良好的資產(chǎn)質(zhì)量和企業(yè)信譽(yù)能夠充分使用并購(gòu)貸款、項(xiàng)目貸款,、債券等債券融資工具,，提供低成本、期限長(zhǎng)的債券融資資金來(lái)源,。
防范 明股實(shí)債或增加地方隱性負(fù)債
雖然產(chǎn)業(yè)基金入股PPP能解融資之急,，不過(guò)不少業(yè)內(nèi)人士表示，部分產(chǎn)業(yè)基金表面上是表外融資,，不增加地方債務(wù),，但地方財(cái)政多出具“安慰函”，以土地出讓收入作保,，明為股權(quán)實(shí)為債權(quán),，增加了地方政府的隱性負(fù)債。
專家稱,，《管理辦法》中鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)基金入股,，但并未就其中政府債務(wù)與社會(huì)資本的關(guān)系劃清，監(jiān)管在這一塊仍然存在空白,，建議加強(qiáng)監(jiān)管防范新增隱性負(fù)債,。
一位四大會(huì)計(jì)師事務(wù)所的PPP咨詢?nèi)耸扛嬖V《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者，要判斷是不是明股實(shí)債,，需注意三個(gè)方面：一是基金回報(bào)用什么方式取得,，二是基金退出用什么方式，三是基金通過(guò)什么方式參與項(xiàng)目公司的管理,。
該人士告訴記者：“回報(bào)方面,，如果是非常明確固定的估值回報(bào)就不行，如果采用其他方式,，回報(bào)與績(jī)效掛鉤,，可以打一個(gè)擦邊球。在SPV公司的運(yùn)營(yíng)管理上,，如果表面上有股權(quán),，但實(shí)際并不參與公司的運(yùn)營(yíng)管理，有固定的投資回報(bào),，那實(shí)際上就是債權(quán),。在退出方式上，如果采用政府回購(gòu),，那就是明股實(shí)債,；如果不是政府回購(gòu)，而是股東方回購(gòu)可能也有問(wèn)題,，因?yàn)楝F(xiàn)在很多PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本多為國(guó)有企業(yè),、城投公司作為另外一個(gè)股東方，這種交易構(gòu)架的設(shè)計(jì)其實(shí)很忌諱；如果是另外一個(gè)社會(huì)資本作為下游買(mǎi)家購(gòu)買(mǎi)股權(quán),，就沒(méi)什么問(wèn)題,，比如可以在LP之間通過(guò)份額的置換來(lái)實(shí)現(xiàn)退出�,！�
該人士表示：“我做的項(xiàng)目里面沒(méi)有所謂的安慰函,，政府沒(méi)有給出任何承諾，包括回購(gòu)時(shí)間,、回購(gòu)價(jià)格等,。有這些東西的話等于違背了43號(hào)文，政府若承諾以某種收入作保的話,，就不符合政策方向,，不就是形成隱性負(fù)債了嗎？”
在王守清看來(lái),，產(chǎn)業(yè)基金最大的缺點(diǎn)是,，作為一個(gè)純財(cái)務(wù)投資者，對(duì)項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營(yíng)不會(huì)出太大力,，其動(dòng)機(jī)更多是短期退出,，這種思路不太符合PPP長(zhǎng)期合作的思想。此外產(chǎn)業(yè)基金對(duì)回報(bào)率可能要求比較高,，這也是一個(gè)不足,。
對(duì)于政府出具“安慰函”的行為，王守清表示,，如果所謂的“安慰函”沒(méi)有法律效力,，對(duì)基金是沒(méi)有擔(dān)保的；如果有法律效應(yīng),，就變成地方政府隱性債務(wù),，躲過(guò)國(guó)務(wù)院43號(hào)文了。
“現(xiàn)在越來(lái)越多的PPP做法,，如土地財(cái)政加拉長(zhǎng)版BT,、政府回購(gòu)股權(quán)/名股實(shí)債,、以短期為目的財(cái)務(wù)投資/產(chǎn)業(yè)基金等,，都是投資者和地方官員為做PPP繞過(guò)中央規(guī)制的所謂創(chuàng)新，即使不違法也不應(yīng)成為主流,。凡是不以長(zhǎng)期合作,、分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和提高效率的PPP都是耍流氓�,！蓖跏厍宸Q,。
