編者按：隨著我國城鎮(zhèn)化進程不斷加速,，公共設(shè)施建設(shè)需求大幅增加,，地方政府債務(wù)負擔與日俱增,。為了緩解政府債務(wù)壓力,，推進公共服務(wù)領(lǐng)域改革市場化，加速我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型,，PPP模式已成為必然選擇。然而從以往經(jīng)驗來看,，在公益和效益的平衡木上,，政府和企業(yè)如何比肩立足仍面臨巨大考驗。風險分擔機制、利益分配機制和法律制度的設(shè)計修繕,，將是影響PPP推廣成敗的重要因素,。從今日起，《經(jīng)濟參考報》將連續(xù)推出“PPP尋路”系列報道,，敬請關(guān)注,。
PPP大潮撲面而來，但記者在多地采訪發(fā)現(xiàn),，一些基層政府部門對PPP模式認識不清,、準備不足。陜西一位地級市財政部門工作人員說,，他們所有對PPP投融資模式的了解都來源于近期的培訓班,，但對于如何推進這項改革，完全是“狗咬刺猬——不知如何下手”,。
專家認為,，對于一些尚不具備PPP思維的地方政府而言，倉促上馬項目可能會出現(xiàn)“形似神不似”現(xiàn)象,，此類名為PPP的項目不僅不能幫助政府卸包袱,，還將加重財政負擔。
大潮來襲 萬億PPP項目浮出水面
中央政府的鼓勵,、地方政府的響應(yīng),，讓PPP（政府和社會資本合作）在2015年伊始便迅速生長——財政部30個PPP項目中第一個簽約項目于1月1日正式運營，八省份近萬億元項目相繼浮出水面,。
PPP是指公共服務(wù)項目由政府和社會資本合作投資的一整套模式,。這種起源于英國的模式，在世界各國普遍推行,，涵蓋“建設(shè)-移交”的BT,、“建設(shè)-管理-移交”的BOT等多種實現(xiàn)形式。
為加快發(fā)揮PPP投融資模式的積極作用,，新一屆中央政府成立以來,，財政部從制度、機構(gòu),、項目和能力建設(shè)等多方面著手推廣PPP模式,。2014年5月，財政部成立PPP工作領(lǐng)導小組,，金融,、經(jīng)建、預算,、條法,、國庫,、國合等為成員，辦公室設(shè)在金融司,，統(tǒng)籌推進PPP工作,，實現(xiàn)對外“一個聲音、一個方向,、一個平臺”,。
同時，地方政府也積極推介PPP項目,。2014年8月,，重慶市召開PPP合作項目簽約發(fā)布會，集中簽約10個項目涉及資產(chǎn)總額超過1000億元,。2014年9月,，福建省推出49項1658億元的基礎(chǔ)設(shè)施項目，鼓勵采用PPP模式,。2014年12月,，財政部正式推出首批30個PPP示范項目清單，總投資規(guī)模約1800億元,，這些項目集中在污水處理,、軌道交通等領(lǐng)域，其中,，江蘇省以9個入圍項目居首,，安徽4個項目排第二，河北,、吉林,、浙江、山東等省份也有項目紛紛入圍,。
2015年1月,，河南省公布了87個PPP項目，涉及資金達1410億元,。而包括四川,、湖南等在內(nèi)的7省份已公布了469個PPP試點項目，共計8223億元的總投資額,。就此,，這8個省份的PPP項目規(guī)模近萬億元。
中央政策研究室原副主任,、中國PPP研究院理事長鄭新立說,，十八屆三中全會對全面深化改革做出部署，要求“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”,，指出“要建立透明規(guī)范的城市建設(shè)投融資機制”“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營”“深化投資體制改革,，確立企業(yè)投資主體地位”,。這些重大提法，與PPP投融資模式高度契合,。
審計署統(tǒng)計顯示，截至2013年6月底,，我國地方政府負有償還責任債務(wù)10.8萬億元,，有的地區(qū)債務(wù)率已超100％�,！拔覈A(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要大量資金投入,，地方政府普遍通過舉債彌補資金缺口�,！眹倚姓䦟W院教授許正中說,，今年以來我國加大力度清理地方融資平臺，無疑將進一步擴大PPP的融資需求,。
上頭熱下頭冷 地方官員“沒興趣沒能力”
記者在一些地區(qū)調(diào)研了解到,，一些基層政府部門對PPP模式認識不清、準備不足,、熱情不高,，甚至疑慮重重，部分地區(qū)PPP模式探索遭遇“上頭熱,、下頭冷”,、“貧困地區(qū)歡迎，發(fā)達地區(qū)冷淡”等情況,。
“在土地收益穩(wěn)定情況下,，我們的公共建設(shè)資金比較充裕，所以目前不考慮社會資本參與,�,！蔽覈戏侥辰�(jīng)濟特區(qū)負責政府投融資業(yè)務(wù)的一位負責人說：“PPP算不上什么新東西，多少年前都在做,，我們目前土地出讓的資金十分充裕,，對PPP模式?jīng)]有需求�,！�
福建近期在基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)等領(lǐng)域推出了總額2248億元的122個項目中,，列出總投資1478.6億元的28個項目開展PPP試點。從這28個項目的分布看,，山區(qū),、老區(qū)、財政困難地區(qū)上報的項目多而散,，沿海地區(qū)的積極性明顯較低,。平潭綜合實驗區(qū)投融資辦公室一位工作人員說,，這次平潭未上報PPP項目有兩方面考慮，一是目前政府的融資渠道尚能滿足需要,；二是當?shù)貙PP模式還缺乏準備,，不敢倉促上項目。
西部地區(qū)一些部門則對PPP模式“不了解”,，認識僅停留在概念階段,。陜西省發(fā)改委一位工作人員說，他們最近看了材料才知道PPP的含義,，目前對PPP只是“略懂皮毛”,。市縣政府部門工作人員對PPP更不關(guān)心。
廣西一個地級市財政局負責人說,，目前一些地方政府之所以對推進PPP缺乏動力,，一是怕碰到一些敏感地帶和政策盲區(qū)，不做沒風險,，做了就有風險,；二是對項目回報率有壓力，如果一個項目回報好,，地方政府寧愿自己背債來做,，也不想讓社會資本參與進來。
專家表示,，部分地區(qū)在省級層面上對推進PPP模式做出了較宏觀的指導意見,；一些地方財政、發(fā)改委等部門組織開展學習培訓,。但省級層面和市縣之間,、發(fā)達地區(qū)和貧困地區(qū)之間對PPP的認識和準備卻各有不同，對發(fā)展PPP項目“沒興趣,、沒能力”的態(tài)度普遍存在,。
名為PPP 實則讓政府背上高息債務(wù)
西南地區(qū)一個城市1998年用BOT方式建設(shè)了一座長江大橋，企業(yè)與政府約定20年稅后年收益率16％的固定回報,，而同期銀行貸款年利率才5%,，相當于企業(yè)坐收20年的高利息，政府卻背上沉重債務(wù)負擔,。
北京大學國家競爭力研究院研究員,、中國PPP研究院執(zhí)行院長郭建新說：“名為PPP，實則讓政府背上高息債務(wù),；名義上是幫政府卸包袱,，實際上由政府‘兜底’，投資者不承擔風險,。這些都不是真正的PPP模式,�,！�
此外，專家建議,，地方在PPP項目推進過程中應(yīng)厘清前提和邊界,，進一步轉(zhuǎn)變和完善政府職能，謹防公共利益受損以及灰色交易等問題出現(xiàn),。
多位接受記者采訪的地方政府部門負責人認為,，類似垃圾處理、污水處理,、自來水處理、道路交通等公共服務(wù)設(shè)施,，有些社會投資者可能會為了逐利,，利用自然壟斷屬性，亂收費,、高收費,，導致社會不良影響，對于這種情況,，政府不能被企業(yè)“牽著鼻子走”,，而要制定相應(yīng)的約束機制，確保公共利益優(yōu)先,。
需要注意的是,，PPP項目大多集中在工程建設(shè)領(lǐng)域，資金量大,，如果只是進行內(nèi)部操作甚至聽命于“長官意志”,，極有可能產(chǎn)生灰色交易和利益輸送。郭建新認為,，PPP價格可以在一對一談判中產(chǎn)生,，也可以通過招投標產(chǎn)生，但一般不會像普通商品那樣明碼標價,、公開議價,。因此PPP項目需要利用國家PPP綜合服務(wù)平臺，加強全方位,、全流程的監(jiān)管,，謹防滋生腐敗土壤。
疏于監(jiān)管 PPP濫用或釀財政風險
PPP模式在帶來一定變革的同時,，監(jiān)管環(huán)節(jié)滯后導致的問題和隱患也逐漸凸顯,。一些地方在PPP改革中存在政府監(jiān)管理念不清、重建輕管,、角色錯位等情況,，影響到PPP的推廣成效,。
國家開發(fā)銀行規(guī)劃局局長蔣志剛在20多年前首次將國外BOT項目文本譯成中文。蔣志剛認為,，PPP是政企合作,，期限很長，現(xiàn)在很多地區(qū)出現(xiàn)了很不好的苗頭,，有的投資人靠私人關(guān)系搞PPP,，有的PPP項目被投資人當作概念利用后成了爛攤子，有的政府找?guī)准蚁聦賴锌毓善髽I(yè)搞PPP,。推進PPP模式需要建立國家PPP綜合服務(wù)平臺,，營造公開、透明,、競爭,、規(guī)范的監(jiān)管環(huán)境。
北京大學國家競爭力研究院研究員,、中國PPP研究院執(zhí)行院長郭建新認為,，蘭州自來水污染事件給PPP模式的監(jiān)管敲響了警鐘。PPP模式中社會公益項目的比重很大,，而社會資本存在天然的逐利性,，因此政府作為公共利益的代表能否履行好監(jiān)管職能尤為重要。哈爾濱市財政局金融貿(mào)易處副調(diào)研員謝治安說,，政府部門對項目準入,、運營階段的監(jiān)管最重要，處理不當將造成財政風險和公眾利益受損,。
作為政府監(jiān)管的第一環(huán)節(jié),，在初始階段建立科學有效的合作對象準入過濾機制，對順利運行PPP模式十分關(guān)鍵,。專家指出,，在PPP模式中，對社會資本的招標不能“唯錢論”,，應(yīng)選擇既具備融資能力,，又兼具技術(shù)水平、運營能力且信譽好的投資者,。財政部門有必要對PPP項目進行長期支付能力監(jiān)督,，防止PPP濫用造成財政風險。
同時,，須加強項目運營階段監(jiān)管,。PPP項目合同期一般為20到30年，其中九成以上時間屬于運營期且管理過程復雜，對政府部門進行產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量,、服務(wù)價格等方面監(jiān)管提出了很高要求,。謝治安說：“PPP是一場‘婚姻’而非一次‘婚禮’，但目前國內(nèi)PPP項目在漫長的運營期間疏于持續(xù)監(jiān)管的現(xiàn)象較為普遍,，問題多發(fā),，這與國外大量人員從事運營，建設(shè)和運營并重形成反差,�,！�
財政部有關(guān)負責人表示，在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域推廣運用PPP模式,，是中央交辦的一項重大改革任務(wù),，是經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)下“發(fā)揮市場配置資源的決定性作用”的必然選擇。2014年以來,，為形成促進PPP健康發(fā)展的制度體系,，財政部在機制設(shè)計、制度建設(shè),、項目示范、政策支持,、宣傳培訓等方面,，努力開展了一系列工作。
“明確規(guī)則,、消除障礙”,，構(gòu)建PPP制度體系。印發(fā)《財政部關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》,，明確財政部門開展PPP工作的具體要求,。出臺《財政部關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》，規(guī)范PPP項目操作流程,。同時,，研究制定PPP合同指南、標準合同文本,，以及政府采購,、預算管理、績效評價等管理辦法,，并與有關(guān)部門共同推進特許經(jīng)營立法工作,。
“化解風險、抓出樣本”,，推進PPP項目示范,。將PPP工作與加強地方政府性債務(wù)管理、化解融資平臺公司債務(wù)風險緊密結(jié)合，按照“存量為主,、兼顧增量”原則,，以融資平臺公司適宜開展PPP模式的存量項目為主，篩選確定并啟動15個省份,、計劃單列市30個示范項目,。
“創(chuàng)新思路、支持融資”,，研究PPP項目融資支持政策體系,。探索設(shè)立PPP融資支持基金，著力解決PPP項目融資難問題,，引導地方按照標準流程規(guī)范實施PPP項目,；推動和鼓勵金融機構(gòu)創(chuàng)新符合PPP特點的審貸方式和金融服務(wù)等。此外,，財政部還開展了一系列的宣傳培訓工作,。
財政部相關(guān)負責人說，當前國務(wù)院做出了一系列部署,，PPP工作面臨更高要求,。下一步，財政部將與有關(guān)部門,、地方,、企業(yè)和社會各界加大溝通合作，按照國務(wù)院關(guān)于深化預算管理制度改革,、加強地方政府性債務(wù)管理,、創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制的工作部署，大力推進PPP工作,，在營造環(huán)境,、規(guī)范運作上下功夫，盡快形成可復制,、可推廣的實施范例,，助推更多PPP項目“落地”，對一些PPP項目出現(xiàn)的困難和問題,，財政部以及各級財政部門也將認真幫助予以研究解決,。
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廣州垃圾分類PPP模式樣本調(diào)查： |
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市場取向 機制取向 共贏取向 |
廣州市近年來以PPP模式試點推進垃圾分類管理，取得積極進展,。專家表示,，這個試點成功的關(guān)鍵之處是政府部門放棄了行政命令手段，通過搭建PPP平臺引導社會資本,，設(shè)計先進的投放系統(tǒng),，以物質(zhì)獎勵模式吸引社區(qū)居民積極參與垃圾分類。
廣州市于2013年初聯(lián)合廣東輕工職業(yè)技術(shù)學院等單位研發(fā)垃圾分類智能管理系統(tǒng)。該系統(tǒng)由智能密封式垃圾點,、后臺大數(shù)據(jù)處理系統(tǒng)和積分兌換系統(tǒng)組成,，于2014年3月投用。
記者在試點已達半年多時間的廣東輕工職業(yè)技術(shù)學院社區(qū)看到,，居民潘艷嫻將一袋分類好的垃圾放上垃圾箱頂,，刷下載有身份記錄的IC卡，密閉的垃圾箱蓋緩緩打開,，垃圾投入相應(yīng)的箱體,。
這一系統(tǒng)擁有實時身份核對系統(tǒng)和實時稱重系統(tǒng)，垃圾投放者的身份核對和實時稱重可在1至2秒鐘內(nèi)完成,。與此同時,，用戶投放垃圾的類別和重量也會實時傳送至后臺數(shù)據(jù)處理系統(tǒng)。其后,，保潔員會每天對分類的垃圾進行核對,，分類正確的可獲得與投放垃圾重量相對應(yīng)的積分，分類不正確的則通過短信等方式進行提示,。居民投放垃圾獲得的積分可在超市,、餐廳、網(wǎng)上商城等處兌換實物,。潘艷嫻對記者說,，他家到現(xiàn)在已經(jīng)積了1702分，相當于170.2元錢,。
廣東輕工職業(yè)技術(shù)院長葉小明說，學院社區(qū)共有居民9000多人,，由于配備智能垃圾箱系統(tǒng),，過去學院社區(qū)配備的7個保潔員已經(jīng)減少到3個。按照每人每月3000元工資計算的話,，一年就可以減少14.4萬元,。
一些專家學者認為，廣州市垃圾分類試點推行的“PPP思維”有以下三方面特征：
依靠“PPP思維”推動市場取向,。廣州的方案設(shè)計積分兌換系統(tǒng),，用市場的方法引導社會行為。在該市另外一個垃圾分類試點樣本中,，西村街與當?shù)仄髽I(yè)于2013年8月正式簽訂合作協(xié)議,，由企業(yè)重點發(fā)揮市場和渠道優(yōu)勢，把工作重心放在有害垃圾和低附加值物品回收方面,，著重于垃圾回收處理網(wǎng)絡(luò)和渠道的搭建,。2014年上半年西村街回收舊熒光燈管1100多根，過期藥品、電池等物品240多斤,，舊木制品約80噸,，廢玻璃約40噸，有效實現(xiàn)了垃圾減量化,。
“PPP思維”不是資金取向,，而是機制取向。按照投資方與廣州市城管委,、廣東輕工職業(yè)學院的協(xié)議,，城管委提出大學城垃圾分類的要求和驗收標準，并給予必要政策扶持和相應(yīng)的科研經(jīng)費,；學院提供場地搭建系統(tǒng),，為系統(tǒng)提供配備的電和積分兌換中心，享有項目產(chǎn)權(quán),；投資方負責全部建設(shè)資金,，通過代收快遞用積分換取、垃圾投放點廣告,、與電信合作推廣電話卡等方式獲得經(jīng)濟補償,。
“PPP思維”不是獨占取向，而是共贏取向,。政府不用大規(guī)模投入資金解決社會問題,，獲得環(huán)境的優(yōu)化和居民素質(zhì)的提高，企業(yè)通過開發(fā)垃圾投放數(shù)據(jù)以及垃圾投放點廣告等獲得合理利潤,。
“有沒有‘PPP思維’是推進公用事業(yè)項目成敗的關(guān)鍵因素,。”廣州市委副秘書長古石陽表示,， “政府的作用是引導社會資本投向,，在此基礎(chǔ)上充分尊重市場規(guī)律，尊重民間智慧和合作方利益,。只有建立起真正的‘PPP思維’,，才能激發(fā)社會智慧、社會力量,，有效解決涉及公共利益的諸多問題,。”
