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近日,，《關(guān)于農(nóng)村土地征收,、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》印發(fā)，標(biāo)志著我國(guó)農(nóng)村土地制度改革即將進(jìn)入試點(diǎn)階段,。作為農(nóng)村土地制度改革的基礎(chǔ)性工作，全面開展土地確權(quán)登記頒證工作進(jìn)展卻不盡如人意,。到底是什么拖了這項(xiàng)基礎(chǔ)性改革的“后腿”,？
全面開展土地確權(quán)登記頒證，從首次提出到現(xiàn)在,，已經(jīng)進(jìn)入第三年,，雖然學(xué)界和各地方的呼聲很高，但迄今為止已確定完成的省份寥寥無幾,。究其原因,，首先是一些技術(shù)層面難題沒有得到解決。在農(nóng)村土地第二輪承包工作開展時(shí)遺留下了一系列問題,，由于少數(shù)鄉(xiāng)村干部對(duì)承包政策操作不規(guī)范,、落實(shí)不到位，導(dǎo)致過去“有地?zé)o證,、有證無地,、一地多證,、一證多地、無地?zé)o證”等現(xiàn)象非常普遍,，土地權(quán)屬關(guān)系十分混亂,。更重要的是，近年來實(shí)際土地承包經(jīng)營(yíng)狀況已經(jīng)發(fā)生很大變動(dòng),，加上登記時(shí)出現(xiàn)的瞞報(bào)行為,，本次確權(quán)實(shí)測(cè)面積與1998年登記的面積出現(xiàn)了大量不吻合。在內(nèi)蒙古一些地區(qū),，實(shí)測(cè)農(nóng)田面積甚至出現(xiàn)比二輪承包登記面積多出將近兩倍的情況,。產(chǎn)權(quán)不清、權(quán)責(zé)不明導(dǎo)致本次確權(quán)中扯皮現(xiàn)象叢生,，極大降低了工作效率,。
其次是農(nóng)民是否愿意的問題。在實(shí)際確權(quán)登記過程中,，農(nóng)民本身的意愿和配合度至關(guān)重要,。很多農(nóng)民對(duì)于土地制度改革能夠接受的底線是“土地不能失，利益不能損”,，而現(xiàn)有的確權(quán)形式增加了他們的擔(dān)憂,，尤其是“確權(quán)確股不確地”的模式。所謂“確權(quán)確股不確地”,，是指落實(shí)農(nóng)民土地的股份權(quán)和收益權(quán),，不落實(shí)農(nóng)民具體承包的土地面積，這樣做有利于減少土地入市時(shí)分家分戶談判的成本,。但是,，一些農(nóng)民卻擔(dān)心自己以后會(huì)無地可種，尤其是對(duì)于此前擁有承包地的農(nóng)民來說,，利益有可能受損,，因此這些農(nóng)民對(duì)確權(quán)登記的配合意愿很低。
此外還有地方政府的意愿問題,。確權(quán)會(huì)對(duì)一些地方政府未來工作的開展造成影響，尤其是在征地方面的難度將大幅增加,。過去的一些征地工作,，把農(nóng)民排斥在土地增值收益分配之外，農(nóng)民既不能決定土地的賣與不賣,，也不能與買方平等談判價(jià)格,。確權(quán)以后，可以在一定程度上防止此前的亂征地等侵權(quán)行為,，能夠在一定程度上起到保護(hù)農(nóng)民利益的作用,。但很多地方政府難以適應(yīng)這種變化,，因此開展確權(quán)的積極性受到影響。
最后是法律法規(guī)配套問題,。這是非常復(fù)雜的系統(tǒng)性工程,，如“承包關(guān)系長(zhǎng)久不變”的法律表達(dá)到底是什么，未來簽訂承包合同的期限有沒有限制等,，都還有待確定,。在這種情況下，很多縣市不敢擅自探索,。
按計(jì)劃,，今年我國(guó)確權(quán)登記頒證試點(diǎn)將在去年三個(gè)省全面推進(jìn)的基礎(chǔ)上，再選擇8到10個(gè)省份,，登記面積達(dá)到5億畝左右,，基本會(huì)覆蓋全國(guó)四分之一的農(nóng)地。而中央給出的時(shí)間表是五年內(nèi)結(jié)束確權(quán)登記頒證工作,。但是,，如果不能有效地解決確權(quán)過程中的難點(diǎn)問題，更快出臺(tái)提高確權(quán)效率的政策法規(guī),，那么確權(quán)的目標(biāo)能否保質(zhì)保量完成,，筆者認(rèn)為將會(huì)打上一個(gè)大大的問號(hào)。
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