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2014-09-18   作者:記者 徐海波 陳亮 葉鋒 烏夢(mèng)達(dá) 張麗娜 楊紹功 王浩明采寫(xiě)  來(lái)源:經(jīng)濟(jì)參考報(bào)
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  1.公積金銀行呼之欲出 2.避免刺激房?jī)r(jià)上漲 3.謹(jǐn)防地方政府抽資沖動(dòng) 4.公積金錯(cuò)位使用加劇制度不公

  當(dāng)前住宅產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)房?jī)r(jià)高企,、炒作成風(fēng)、金融風(fēng)險(xiǎn)積累等現(xiàn)象,,國(guó)際上眾多始于房地產(chǎn)的“經(jīng)濟(jì)危機(jī)”教訓(xùn),,都提醒人們從住房金融尋找解決路徑�,!督�(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者了解到,,許多國(guó)家都設(shè)立了獨(dú)立的政策性住房金融機(jī)構(gòu),為保障性住房的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)提供金融支持,,為吸引商業(yè)金融體系參與提供風(fēng)險(xiǎn)屏障,。
  此外,作為住房體制由福利分房體制轉(zhuǎn)向住房體制市場(chǎng)化的重要工具之一,,隨著我國(guó)住房體制市場(chǎng)化的轉(zhuǎn)軌和確立,,住房公積金制度已經(jīng)完成了其住房分配貨幣化的歷史使命。專(zhuān)家建議,,以現(xiàn)有公積金體系為基礎(chǔ),,探索建立公積金銀行,構(gòu)建并完善政策性住房金融體系,,再次推進(jìn)中國(guó)住房體制市場(chǎng)化改革,。

  公積金銀行呼之欲出

  專(zhuān)家表示,作為政策性住房金融而誕生的住房公積金制度曾發(fā)揮了諸多積極作用,,促進(jìn)了住房分配從福利走向市場(chǎng)的轉(zhuǎn)化,,推動(dòng)了個(gè)人購(gòu)房抵押貸款的產(chǎn)生,但也帶來(lái)突出矛盾,。
  《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者采訪了解到,,住房公積金實(shí)行屬地化封閉管理,地區(qū)間的資金無(wú)法調(diào)劑使用,,導(dǎo)致了部分地區(qū)有錢(qián)無(wú)貸,,部分地區(qū)有貸無(wú)錢(qián)的局面。一些城市資金供給緊張,中西部城市資金則大量結(jié)余閑置,,異化為銀行低成本運(yùn)行資金。住建部公積金監(jiān)管司提供的最新統(tǒng)計(jì)報(bào)告顯示,,包頭,、運(yùn)城等89個(gè)城市的公積金個(gè)人貸款率低于45%,部分地區(qū)公積金運(yùn)用率則達(dá)到90%以上,,流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)很容易超越危險(xiǎn)的臨界水平,。
  上海市公積金管理中心主任沈正超也指出,在現(xiàn)行體制下,,各城市之間的公積金中心互相沒(méi)有聯(lián)系,,房地產(chǎn)市場(chǎng)較好時(shí)公積金流動(dòng)性不夠,市場(chǎng)較差時(shí)流動(dòng)性過(guò)剩,,但各地公積金卻“旱澇不均”,,且無(wú)法調(diào)劑使用,難以形成“抗旱”,、“抗?jié)场彼璧暮狭Α?BR>  除了流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)日益凸顯外,,公積金還呈現(xiàn)存量資金浪費(fèi),貶值矛盾突出的問(wèn)題,。各地公積金中心大量的閑置資金以普通存款存放在銀行,,淪為銀行的低成本存款,而繳存人未獲得好處,。另一方面,,個(gè)人賬戶存款利息抵不過(guò)物價(jià)上漲,造成貶值,,直接導(dǎo)致公積金騙提現(xiàn)象泛濫,。
  此外,公積金對(duì)國(guó)家戰(zhàn)略需求和社會(huì)轉(zhuǎn)型需求的呼應(yīng)也明顯不足,。住房公積金是計(jì)劃向市場(chǎng)轉(zhuǎn)型時(shí)期的產(chǎn)物,,如今住房供應(yīng)已經(jīng)高度市場(chǎng)化,勞動(dòng)力和住房配置都已社會(huì)化,,而我國(guó)住房保障壓力非常大,,動(dòng)輒一年數(shù)十萬(wàn)套的保障性住房建設(shè)任務(wù)成為不少地方財(cái)政的首要壓力,許多地方為此“負(fù)債累累”,,而數(shù)萬(wàn)億公積金躺在銀行“睡大覺(jué)”,,也幫不上忙。
  “當(dāng)前,,住房金融結(jié)構(gòu)中最缺乏的就是政策性住房金融體系,,以此為切入點(diǎn)來(lái)推進(jìn)制度創(chuàng)新,將有利于發(fā)展與國(guó)際接軌而又符合國(guó)情的住宅市場(chǎng),�,!鄙虾X�(cái)經(jīng)大學(xué)不動(dòng)產(chǎn)研究所常務(wù)副所長(zhǎng)陳杰建議,,可以嘗試在改組住房公積金的基礎(chǔ)上設(shè)立政策性住房金融機(jī)構(gòu),即公積金銀行,。

  避免刺激房?jī)r(jià)上漲

  《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者了解到,,相較商業(yè)金融機(jī)構(gòu),公積金銀行不以營(yíng)利為目的,,利率較低,,遏制了過(guò)度發(fā)放房地產(chǎn)貸款,避免了刺激房?jī)r(jià)上漲和導(dǎo)致房地產(chǎn)泡沫,。同時(shí),,可以實(shí)現(xiàn)公積金管理從“行政化”向“金融化”的轉(zhuǎn)變,真正成為政策性住宅金融企業(yè),,解決現(xiàn)行住房公積金中存在的主要問(wèn)題,。
  首先,債券融資支持方式更可取,,也可支持保障房建設(shè),。以貸款形式來(lái)直接支持保障房建設(shè),收益看起來(lái)有保證,,但風(fēng)險(xiǎn)過(guò)大,,而且管理要求很高。清華大學(xué)房地產(chǎn)研究所所長(zhǎng)劉洪玉認(rèn)為,,通過(guò)購(gòu)買(mǎi)債券的形式可以間接為保障房建設(shè)提供融資,,由財(cái)政部發(fā)行住房債券,由公積金銀行以閑置資金來(lái)自由認(rèn)購(gòu),。這些債券不僅信譽(yù)高,,安全性好,還可以隨時(shí)在債券市場(chǎng)和銀行間上市交易,,流動(dòng)性強(qiáng),。
  其次,打破公積金區(qū)域化管理制度,,像銀行一樣全國(guó)流通,。住房公積金最需要打破區(qū)域化管理體制,實(shí)現(xiàn)資金的跨區(qū)域調(diào)度配置,。公積金銀行在執(zhí)行政策性業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)上,,嚴(yán)格實(shí)施規(guī)范的風(fēng)險(xiǎn)管理和內(nèi)控機(jī)制,各地分支機(jī)構(gòu)在業(yè)務(wù)管理上有一定的自裁權(quán)利和自由度,,但有全國(guó)中心和統(tǒng)一的運(yùn)作原則,,資金實(shí)施全國(guó)統(tǒng)一集中調(diào)度,強(qiáng)化整體的抗風(fēng)險(xiǎn)能力。
  再次,,解決住房公積金權(quán)屬不清的問(wèn)題,。《住房公積金管理?xiàng)l例》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》)對(duì)住房公積金管理中心的法律地位沒(méi)有規(guī)定,。中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)房地產(chǎn)研究所所長(zhǎng)張東說(shuō),,通過(guò)公積金銀行,繳存人繳存的專(zhuān)項(xiàng)住房?jī)?chǔ)蓄資金——公積金成為銀行的資產(chǎn),,繳存人和銀行之間通過(guò)住房?jī)?chǔ)蓄合同確立債權(quán)債務(wù)關(guān)系,在法律規(guī)定的情況下,,繳存人有權(quán)取出住房公積金,。
  還有,理順了住房公積金,、繳存人與管理者之間的法律關(guān)系,。當(dāng)前,由于《條例》規(guī)定不清,,導(dǎo)致三者之間的法律關(guān)系混亂,、界定不清晰。而公積金銀行模式中,,繳存人繳存的公積金屬于銀行資產(chǎn),,銀行是資產(chǎn)的所有人和管理人,資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)所產(chǎn)生的增值收益歸銀行所有,,繳存人可以在法律規(guī)定的情形下(比如購(gòu)買(mǎi)房屋或退休等)取出所繳存的公積金。
  最后,,強(qiáng)化了住房公積金的內(nèi)部監(jiān)督約束機(jī)制,。目前,住房公積金管理委員會(huì)作為決策機(jī)構(gòu),,不僅承擔(dān)著決策職能,,還承擔(dān)著監(jiān)督職能。陳杰說(shuō),,現(xiàn)行的“管委會(huì)”決策實(shí)質(zhì)上是政府部門(mén)決策,、政府官員決策。公積金銀行就不存在外在的管理委員會(huì),,其內(nèi)化為銀行董事會(huì),,銀行董事與銀行之間形成利益關(guān)系并受到法律約束。

  謹(jǐn)防地方政府“抽資”沖動(dòng)

  不少公積金中心負(fù)責(zé)人提出的將“政策性住宅金融機(jī)構(gòu)”作為公積金改革的一個(gè)方向,,乃至建立“住宅銀行”,,但也有人持保留和觀望態(tài)度,認(rèn)為在當(dāng)下條件下實(shí)施難度大,更難“一步到位”,,為此需要審慎探索,。
  武漢市住房公積金管理中心主任陳祖信認(rèn)為,目前公積金中心有兩個(gè)屬性:非銀行金融機(jī)構(gòu)的屬性和政策性住房金融機(jī)構(gòu)的屬性,。公積金大量存款結(jié)余是結(jié)構(gòu)性的,,目前有一些城市公積金個(gè)貸率很高、存在流動(dòng)性緊張,,但大部分城市則存在不少結(jié)余,,“與其向銀行借款,不如在公積金中心之間形成更大范圍的互助”,。他建議,,關(guān)于公積金中心的跨地區(qū)互助,可以在幾個(gè)管理比較好的城市先進(jìn)行試點(diǎn),。
  還有一些公積金中心負(fù)責(zé)人提出,,對(duì)行政管理和資金運(yùn)作實(shí)行“兩條線運(yùn)作”、“管用分離”——按照基金運(yùn)營(yíng)管理的模式,,在國(guó)家和地方層面建立行政管理機(jī)構(gòu),,行使監(jiān)管職能,但從事資金業(yè)務(wù),;同時(shí),,建立相應(yīng)層面的基金運(yùn)營(yíng)中心,從事資金運(yùn)行管理,,但剝離行政職能,。在此基礎(chǔ)上,可探索成立類(lèi)似的“住宅銀行”,,由各種涉房資金按比例入股,,并根據(jù)銀行利率進(jìn)行調(diào)劑。
  不過(guò),,也有不少人持保留態(tài)度,,認(rèn)為當(dāng)下條件還不盡成熟。常州市住房公積金管理中心副主任魏平坦言,,對(duì)公積金中心變成政策性銀行不看好,,“單一的住房模式不可能提供足夠的利潤(rùn),而一旦變成逐利性的基金,,就背離了公積金的屬性”,。
  南寧市公積金中心主任王林一也對(duì)《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者表示,目前還不看好“住宅銀行”,。一是由于現(xiàn)在還缺乏實(shí)質(zhì)性的辦法和操作路徑,,二是公積金本身是非盈利性的,,如果變成銀行,即使加上再多的限制條件,,也會(huì)擔(dān)心地方政府的“抽資”動(dòng)機(jī)難以遏制,,“如果真開(kāi)了口子,只要市長(zhǎng)開(kāi)一個(gè)會(huì)議,,一下午就可以把公積金池子里的幾十億花光”,。

  “為什么用我的公積金建保障房給別人住,?”
  專(zhuān)家表示,,公積金使用“錯(cuò)位”恐加劇制度不公

  當(dāng)前,保障房建設(shè)中最大困難在于資金不足,。因此,,除政府投資、社會(huì)融資外,,許多地方都嘗試?yán)米》抗e金進(jìn)行貸款或直接投資建設(shè)保障房,破解地方政府保障房資金難題,。
  然而,,《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者在多地采訪發(fā)現(xiàn),不少人認(rèn)為,,基本的住房保障是政府的責(zé)任,,但公積金是職工繳存的;拿公積金的錢(qián)來(lái)搞保障房建設(shè),,存在使用的“錯(cuò)位”,。他們表示,公積金建設(shè)保障房,,卻分給低保戶,、無(wú)房戶等人群,而繳存人中的中低收入者因收入門(mén)檻,、位置等原因未能享受,,同時(shí),這部分繳存人因經(jīng)濟(jì)條件等原因又未能享用公積金貸款買(mǎi)房,,反而給中上階層購(gòu)房提供了支持,,容易形成新的“夾心層”。

  存挪用他人財(cái)產(chǎn)之嫌

  據(jù)了解,,長(zhǎng)期以來(lái),,住房公積金通過(guò)對(duì)增值收益及結(jié)余資金的利用,來(lái)支持保障性住房建設(shè),。然而,,其合理性日漸受到質(zhì)疑,。在采訪中,不少公積金繳存人提出疑問(wèn),,“我繳存了公積金,,但沒(méi)有享用來(lái)買(mǎi)房,為什么用我的公積金建保障房給別人�,�,?” 
  多位受訪業(yè)內(nèi)人士和專(zhuān)家學(xué)者表示,住房公積金屬于繳存職工個(gè)人所有,,公積金產(chǎn)生的收益也理應(yīng)屬于全體繳存職工,,公積金中心產(chǎn)生的增值收益上繳財(cái)政做城市廉租房建設(shè)補(bǔ)充資金等于是“劃私為公”。
  事實(shí)上,,關(guān)于公積金建設(shè)保障房的最大爭(zhēng)議在于保障房的受惠范圍,。如果所建保障房的保障對(duì)象并非公積金繳存職工,那么就存在挪用他人財(cái)產(chǎn)之嫌,。部分專(zhuān)家認(rèn)為,,住房公積金上繳財(cái)政用于建設(shè)保障房,混淆了公積金與“公共財(cái)政”的概念,。
  武漢市住房公積金管理中心主任陳祖信說(shuō),,一定要理清公積金和公共財(cái)政之間的關(guān)系:財(cái)政資金主要是保底線,是為全體民眾服務(wù)的,;公積金是在國(guó)家稅收優(yōu)惠之下,,企業(yè)和職工個(gè)人共同出錢(qián)負(fù)擔(dān)專(zhuān)項(xiàng)用途的長(zhǎng)期住房?jī)?chǔ)金,是繳存者之間的互助,,不是統(tǒng)籌,,“用公積金繳存人的利息收入為全社會(huì)民眾提供服務(wù),容易受到詬病”,。
  鄂爾多斯市公積金中心副主任王建峰也表示,,住房公積金收益建的保障房,并非繳存公積金人所使用,,也從另一方面體現(xiàn)出公積金制度的“不公平”,。

  或?qū)е碌胤秸幸鈮旱唾J款量

  除了對(duì)公積金建保障房的合理性和公平性存疑外,許多繳存公積金的市民擔(dān)心在國(guó)家大力推行公租房的同時(shí),,多地保障房面臨“叫好”不“叫座”的尷尬,,大量的保障房閑置給公積金帶來(lái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),影響繳存人利益,。
  此外,,房地產(chǎn)和金融市場(chǎng)存在信息不對(duì)稱(chēng),非專(zhuān)業(yè)部門(mén)難以對(duì)其資金實(shí)施有效監(jiān)控,。清華大學(xué)房地產(chǎn)研究所所長(zhǎng)劉洪玉說(shuō),,公積金和財(cái)政部門(mén)在房地產(chǎn)金融審核方面能力不足,,一旦開(kāi)發(fā)企業(yè)故意采取欺瞞手段,轉(zhuǎn)移資金逃避還款責(zé)任,,公積金有可能出現(xiàn)損失,。
  地方政府會(huì)有意壓低貸款量的擔(dān)心也普遍存在。在當(dāng)前地方財(cái)政緊張,,保障房任務(wù)艱巨的情況下,,地方政府四處籌集保障房建設(shè)資金。雖然有明確規(guī)定,,在優(yōu)先保證職工提取和個(gè)人住房貸款,、留足備付準(zhǔn)備金的前提下,可將50%以內(nèi)的住房公積金結(jié)余資金支持保障房建設(shè),。但業(yè)內(nèi)人士表示,,難免個(gè)別地方故意壓低職工提取和住房貸款量,以便擠出更多資金投入保障房建設(shè)中,,緩解地方政府燃眉之急,。

  對(duì)接保障房需要新做法

  為解決公積金貸款支持保障房建設(shè)的困局,劉洪玉等專(zhuān)家呼吁,,加快修訂《住房公積金管理?xiàng)l例》,,為公積金貸款支持保障房建設(shè)掃清制度障礙,,提供必要的法律依據(jù)。同時(shí),,對(duì)增值收益分配和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)等問(wèn)題予以規(guī)范,建立相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)控制體系及補(bǔ)償機(jī)制,。
  中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)房地產(chǎn)研究所所長(zhǎng)張東建議,,公積金管理部門(mén)應(yīng)建立健全監(jiān)管體制,保障公積金的資金安全,。同時(shí),,各地公積金部門(mén)可考慮擴(kuò)大融資范圍,,發(fā)展多種融資方式,,以避免單一融資方式可能帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題和結(jié)構(gòu)性失衡,。
  不少公積金中心負(fù)責(zé)人同時(shí)表示,,對(duì)接保障性安居工程,實(shí)際上為巨額的公積金及其增值收益提供了創(chuàng)新轉(zhuǎn)型的機(jī)會(huì),。他們建議:可改變直接將公積金收益上繳財(cái)政、籌建廉租房的做法,;在確保資金安全的前提下,,進(jìn)一步探索公積金貸款用于保障房建設(shè);以管理部門(mén)為主體直接使用公積金增值收益,,投資、收購(gòu)廉租房,、公租房等,同時(shí)委托專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行運(yùn)營(yíng)管理,;發(fā)行保障房債券,,利率高于同期存款利率,,由公積金中心購(gòu)買(mǎi),間接為保障房建設(shè)提供融資支持,。
  專(zhuān)家表示,,目前在公積金建設(shè)保障房上,,有兩種模式可以借鑒,。一種模式以武漢,、上海,、大連等城市為主,直接用公積金增值部分收益建設(shè)保障房,,而不是上繳給地方財(cái)政。近兩年,,上海利用住房公積金增值收益投資收購(gòu)了尚景園和晶華坊兩個(gè)公租房小區(qū),向符合條件的住房公積金繳存者出租,,取得良好的社會(huì)效果,。大連公積金中心貸款承建了全市最大公共租賃房項(xiàng)目-泉水B區(qū),并組建投資管理公司具體負(fù)責(zé)實(shí)施,,開(kāi)創(chuàng)了住房公積金直接投資建設(shè)公租房、擁有全部產(chǎn)權(quán)的“大連模式”,。
  另一種模式是武漢模式。即用公積金的增值收益部分進(jìn)行融資,,選擇交通便利,、配套完善的中心城區(qū)地塊建設(shè)一批“高端”公租房,,產(chǎn)權(quán)歸屬住房公積金中心所有,,面向公積金繳存職工定向租賃,納入全市保障房統(tǒng)一管理,,破解當(dāng)前公租房建設(shè)的融資難,、拿地難,、回報(bào)低以及布局偏遠(yuǎn),、結(jié)構(gòu)失衡等問(wèn)題。

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