國務院日前發(fā)布的《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》(以下簡稱《意見》)提出，完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度,，加快推進農(nóng)村土地確權(quán)、登記,、頒證,，依法保障農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán),、宅基地使用權(quán)�,，F(xiàn)階段,，不得以退出土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán),、集體收益分配權(quán)(即“三權(quán)”)作為農(nóng)民進城落戶的條件,。至此,，以往少數(shù)地方政府以“土地換戶籍”的做法被叫停。
土地制度和戶籍制度并稱為新型城鎮(zhèn)化的制度基石,。有專家認為,，土地制度改革需要盡快取得突破，否則可能會出現(xiàn)與戶籍制度改革不相匹配的情況,，最終拖累城鎮(zhèn)化進程,。而隨著戶改正式啟動，將促使農(nóng)地確權(quán)等基礎工作進程進一步加快,，相關法律修訂也將提上日程,。
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| 趙乃育/繪 |
指向 《意見》明確完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度
近日發(fā)布的《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》明確，將建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度,，“農(nóng)業(yè)”和“非農(nóng)業(yè)”區(qū)分戶口性質(zhì)的城鄉(xiāng)二元戶籍制度將成為歷史,。不過，專家認為,，對戶籍制度改革不能就戶籍改戶籍,，而是需要將與戶籍制度相聯(lián)系的城鄉(xiāng)土地、保障,、福利,、公共服務、就業(yè)制度等聯(lián)動配套地開展改革,。
針對土地制度的配套改革,，《意見》有著明確的表述：完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度。土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)是法律賦予農(nóng)戶的用益物權(quán),，集體收益分配權(quán)是農(nóng)民作為集體經(jīng)濟組織成員應當享有的合法財產(chǎn)權(quán)利,。加快推進農(nóng)村土地確權(quán)、登記,、頒證,，依法保障農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán),。推進農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革,，探索集體經(jīng)濟組織成員資格認定辦法和集體經(jīng)濟有效實現(xiàn)形式，保護成員的集體財產(chǎn)權(quán)和收益分配權(quán),。
多位專家表示,，實際上除了確權(quán)核實農(nóng)村產(chǎn)權(quán)以外，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的核心是產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn),，目前看來最佳途徑是發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場,，提供相關的產(chǎn)權(quán)、房產(chǎn),、土地等內(nèi)容的信息咨詢,；鑒定合同的真實性和有效性,；為雙方當事人談判提供場所；協(xié)調(diào)處理糾紛等,。
《意見》提出,，建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，推動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開,、公正,、規(guī)范運行。堅持依法,、自愿,、有償?shù)脑瓌t，引導農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口有序流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán),。進城落戶農(nóng)民是否有償退出“三權(quán)”,，應根據(jù)黨的十八屆三中全會精神，在尊重農(nóng)民意愿前提下開展試點�,，F(xiàn)階段,，不得以退出土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán),、集體收益分配權(quán)作為農(nóng)民進城落戶的條件,。
“在推進新型城市化過程中,，政府應該把征地,、戶籍、財政三方面的制度改革統(tǒng)籌起來通盤考慮,，并通過制定配套性的改革方案來從整體上推進,，實現(xiàn)土地——財政——戶籍改革的全面突破�,！敝袊嗣翊髮W經(jīng)濟學院教授陶然稱,，中國城鎮(zhèn)化需要戶籍土地改革聯(lián)動，防止出現(xiàn)戶籍制度改革被土地制度鎖定的格局,。
聯(lián)動 專家建議戶改土改同步推進
有專家曾表示,，土地不能轉(zhuǎn)變?yōu)樨敻唬菓艏贫雀母锱c城鄉(xiāng)一體化的阻礙之一,。農(nóng)民進城之后,，實際上多數(shù)時候表現(xiàn)出“兩頭靠”的特性，他們既要在城市掙錢生活,，同時又不敢放棄農(nóng)村土地,，但土地并不能給他們帶來太多收益，所以出現(xiàn)大量“空心村”,。
今后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設中,，為了解決資金問題,，許多地方政府對土地制度改革寄予厚望。有人認為,，農(nóng)民現(xiàn)在所擁有的重要資產(chǎn)就是土地,，這包括幾十年不變的農(nóng)地承包權(quán)以及宅基地使用權(quán)。如果能在政策上允許農(nóng)村土地資產(chǎn)進入市場,，無疑能夠激活沉睡的土地資產(chǎn)價值,，在保證農(nóng)民利益的同時，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設引入大量的市場資金,。
然而,，因為農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)保障缺乏制度安排，農(nóng)民的土地權(quán)益在很大程度上是模糊的,，農(nóng)民缺乏明確的制度預期,，所以一些地方政府進行了如“土地換社保、土地換戶籍”等不合理的嘗試,。雖然在部分地區(qū)這種交換看似在平穩(wěn)開展,，而實際上，據(jù)有關部門統(tǒng)計,，高達九成受訪農(nóng)民不愿交地換非農(nóng)戶口,，這中間出現(xiàn)了很多諸如強迫交換、強行征地等侵犯農(nóng)民權(quán)益的行為,。
“現(xiàn)有的戶籍制度和土地制度看似一個管地,，一個管人，似乎很不同,，其實很有共性,。”一位業(yè)內(nèi)專家告訴《經(jīng)濟參考報》記者,，農(nóng)民的退出權(quán)和自由進入權(quán)在這兩種制度下都沒有得到充分的保證,，而如今戶籍改革已經(jīng)啟動，相應的土地制度改革如果不盡快取得突破,，有可能會出現(xiàn)兩種制度不相匹配的情況,，最終拖累城鎮(zhèn)化整體進程。
復旦大學社會發(fā)展與公共政策學院教授任遠也表示,，從整體性改革而言,，必須要看到戶籍制度改革與土地制度改革的聯(lián)動性。農(nóng)村流出地的土地制度安排對于農(nóng)村人口遷移和城鎮(zhèn)化選擇具有影響,。小城鎮(zhèn)和中等城市的移民更加有愿意獲得流入地城鎮(zhèn)的戶籍,，而來自農(nóng)村的移民對于獲得城鎮(zhèn)戶籍的期望則相對較弱，這是與擁有農(nóng)村土地的因素相聯(lián)系的。因此,，合理處理農(nóng)村土地制度改革和戶籍制度改革的關聯(lián)性,，對于推動農(nóng)村人口離開土地進入城市，對于妥善協(xié)調(diào)人口遷移和城鎮(zhèn)化的關系尤其必要,。
任遠認為,，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)應逐步和戶籍身份脫鉤，要將農(nóng)村土地轉(zhuǎn)換為農(nóng)村居民的法人財產(chǎn)權(quán),。通過積極發(fā)展基于農(nóng)村土地財產(chǎn)權(quán)的市場流轉(zhuǎn)體制,，可以幫助農(nóng)民能夠根據(jù)自身的理性選擇，擺脫土地對遷移和進入城鎮(zhèn)的束縛,，從而自覺地選擇遷移流動,。
配套 確權(quán)、修法等基礎工作進程加快
隨著戶改正式啟動,，將促使農(nóng)地確權(quán)等基礎工作進程進一步加快,，相關法律修訂也將提上日程。一位接近國土資源部的專家表示,，就現(xiàn)階段而言,，戶籍改革的推進，將促使農(nóng)地確權(quán)等基礎工作的進程進一步加快,，相關法律的修訂也會再次提上日程,。作為上述改革的基礎工作，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革已納入國土部今年的重點工作中,，農(nóng)村土地所有權(quán)和使用權(quán)的確權(quán)登記工作正在推進,。但從操作層面來看，最為現(xiàn)實的一點,，在于保障城鎮(zhèn)化進程中的農(nóng)民權(quán)益,。
而據(jù)記者此前獲得的消息,，目前全國農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證率已超過九成,，安徽和四川已經(jīng)確定將開展整省農(nóng)村土地確權(quán)頒證的試點，另外要力爭用5年時間基本完成全國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證,。對此,，中國農(nóng)業(yè)科學院農(nóng)經(jīng)所所長秦富表示，只有通過確權(quán)頒證,，才能確定土地對應的權(quán)屬關系,，才能隨即展開其他各項改革工作。
而據(jù)中央農(nóng)村工作領導小組辦公室副局長趙陽日前確認,，除了加快推進農(nóng)村土地確權(quán)登記辦證工作,，依法保障農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)以外，同時也正在積極推進農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度的改革,，探索集體經(jīng)濟的有效實現(xiàn)形式,，切實保護農(nóng)民作為集體經(jīng)濟組織成員的集體財產(chǎn)權(quán)和收益分配權(quán),。
對于進城落戶的農(nóng)民是否有償退出“三權(quán)”，趙陽強調(diào),，應該充分尊重農(nóng)民的意愿,。新型城鎮(zhèn)化是一個很長的歷史過程，在農(nóng)民進城的過程中,，不僅是他們自身需要有一個逐步適應的過程,，在這個過程中間，作為城市政府方面,，要為他們提供均等化的公共服務,，也有一個承受能力的問題，還有一個逐步完善的過程,。之所以文件提出來,，要保留進城農(nóng)民的三項權(quán)利，就是要讓他們進退有路,，使城鎮(zhèn)化過程更加平順,、更加和諧。
法律法規(guī)方面,，按現(xiàn)在的農(nóng)村土地承包法規(guī)定,，“承包期內(nèi)，承包方全家遷入設區(qū)的市,，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的,，應當將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。承包方不交回的,，發(fā)包方可以收回承包的耕地和草地”,。這客觀上留下了農(nóng)民進城必須放棄三權(quán)的法律依據(jù)。專家認為,，對此需要盡快予以修訂,，另外《土地管理法》的修訂也應盡快。
“土地是留是流,，由農(nóng)民自己決策,。”此外,，專家還建議,，在推進戶籍制度改革中，要對土地問題作出更為具體的說明,。
