國(guó)務(wù)院日前發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）提出,，要統(tǒng)籌推進(jìn)教育,、就業(yè),、醫(yī)療,、養(yǎng)老、住房保障等領(lǐng)域配套改革,。
長(zhǎng)久以來(lái),，基本公共服務(wù)的差異導(dǎo)致了城鄉(xiāng)居民在權(quán)利上的割裂,。有專家認(rèn)為,，戶籍改革的突破口在于新老市民“平權(quán)”,，努力實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化，這既是戶籍制度改革的核心內(nèi)容,，也是衡量改革成敗的主要指標(biāo)。專家指出,，實(shí)現(xiàn)均等化的“硬骨頭”將是住房和教育,，實(shí)現(xiàn)的過(guò)程必然給財(cái)政帶來(lái)考驗(yàn)。
重點(diǎn) 住房教育成“硬骨頭”
《意見(jiàn)》提出,，戶籍改革的一大目標(biāo)是到2020年,，基本建立與全面建成小康社會(huì)相適應(yīng),，有效支撐社會(huì)管理和公共服務(wù)、依法保障公民權(quán)益的新型戶籍制度,，努力實(shí)現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶,。
作為一種社會(huì)管理的手段，戶籍本身并無(wú)高下之分,，其吸引力往往在于附著在戶籍之上的諸多福利,。公安部副部長(zhǎng)黃明坦言，許多的福利待遇與戶籍制度長(zhǎng)期掛鉤,，難以剝離,。“如果僅僅戶籍制度本身來(lái)說(shuō),，是一件很容易的事,，但是和各種福利待遇捆綁在一起，就很難改了”,。
對(duì)此,，《意見(jiàn)》明確，要切實(shí)保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其他常住人口合法權(quán)益,，擴(kuò)大義務(wù)教育,、就業(yè)服務(wù)、基本養(yǎng)老,、基本醫(yī)療衛(wèi)生,、住房保障等城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋面，加強(qiáng)基本公共服務(wù)財(cái)力保障,。
據(jù)悉,，僅就養(yǎng)老保險(xiǎn)制度而言，新老市民“平權(quán)”已無(wú)障礙,。從今年7月1日起開始實(shí)行的《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接暫行辦法》規(guī)定：在企業(yè)就業(yè)農(nóng)民工按規(guī)定參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn),；在城鎮(zhèn)靈活就業(yè)的農(nóng)民工，可以參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn),，本人自愿也可以參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn),；對(duì)于已經(jīng)參加了農(nóng)村居民養(yǎng)老保險(xiǎn)，進(jìn)城后不論參加企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn),，還是參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn),，都可以辦理養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)。
不過(guò),，中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授陶然在接受《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者采訪時(shí)表示,，社保與戶口并不直接相關(guān)，而是與工作相關(guān),。各項(xiàng)公共服務(wù)中,，與戶籍相關(guān)性最高的是住房和教育,。
“戶籍制度改革的困難之一，就是實(shí)施公共服務(wù)均等化所需的資金短缺,�,！碧杖槐硎荆吮Ｕ媳镜貞艏用竦幕竟卜⻊�(wù)需求外,，如果將外地戶籍人口納入進(jìn)來(lái)就顯得捉襟見(jiàn)肘,。“特別是在地方財(cái)政收入增速開始下降,，債務(wù)水平持續(xù)提高的背景下,，地方政府在建設(shè)保障性住房方面，能力有限,，動(dòng)力不足”,。
中國(guó)社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員汪德華也表示，教育在改革過(guò)程中將是最大的財(cái)政支出,，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的財(cái)政支出會(huì)增加不少,。
汪德華告訴記者，發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民工的子女義務(wù)教育情況非常不樂(lè)觀,�,！拔覀�?nèi)V東一些地區(qū)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，50%農(nóng)民工子女上私立學(xué)校,，學(xué)費(fèi)由父母承擔(dān),，沒(méi)有享受免費(fèi)的義務(wù)教育。改革之后,，這些農(nóng)民工子女的義務(wù)教育費(fèi)用需要由當(dāng)?shù)卣С�,，即使中央政府把義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付的資金撥付給農(nóng)民工所在地區(qū)，義務(wù)教育所增加的支出依然非常龐大,，地方政府要很好地執(zhí)行這一政策現(xiàn)實(shí)上存在一定難度,。”他說(shuō),。
中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)交流中心專家馬慶彬表示,，戶籍制度改革背后其實(shí)還是一個(gè)地方層次的財(cái)政能力、管理能力能不能與其實(shí)際規(guī)�,；蛘吆推涞匚幌嗥ヅ涞膯�(wèn)題,，背后是整個(gè)城市治理體系改革的過(guò)程�,！皯艏母镒铍y的是公共服務(wù)覆蓋到常住人口,，而不是像以前那樣僅僅覆蓋戶籍人口，這就需要從全國(guó)到地方進(jìn)行一系列的財(cái)政體制改革,，包括未來(lái)政府管理機(jī)構(gòu)的改革等都需要跟上,。”
跟進(jìn) 配套措施有待落地
要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化,，讓每一個(gè)民眾都能分享公共福利,，并非一蹴而就。
農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化公共成本是指為容納新市民化人口,，政府在城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),、維護(hù)以及公共服務(wù)等方面所需增加的財(cái)政投入，主要包括城鎮(zhèn)建設(shè)維護(hù)投入,、公共服務(wù)管理投入,、社會(huì)保障投入、隨遷子女義務(wù)教育投入,、保障性住房投入等,。
學(xué)者們對(duì)農(nóng)民市民化的成本有不同估算。根據(jù)社科院人口與勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)研究所副研究員屈小博測(cè)算,，在未來(lái)20年城鎮(zhèn)化水平達(dá)到70%的情況下,，戶籍改革成本累計(jì)相當(dāng)于全國(guó)財(cái)政用于與民生直接相關(guān)支出的約16%�,！皩�(shí)際上,，如果考慮城鎮(zhèn)化過(guò)程中人口凈流出地區(qū)所帶來(lái)的財(cái)政支出減少效應(yīng)，全國(guó)層面的戶籍改革成本應(yīng)該更低,。以基本公共服務(wù)與福利均等化為導(dǎo)向的戶籍改革在財(cái)政上具有可行性,。”屈小博表示,。
而中國(guó)社科院發(fā)布的《城市藍(lán)皮書》稱,，目前農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本全國(guó)人均為13.1萬(wàn)元。2030年之前大約有3.9億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口需要實(shí)現(xiàn)市民化,，政府公共成本需要支出約51.1萬(wàn)億元,，這筆巨額支出將成為財(cái)政負(fù)擔(dān)。不過(guò),，按學(xué)者陳金永的測(cè)算,，如果分15年完成戶籍改革，每年成本是北京奧運(yùn)會(huì)的五分之一,，政府財(cái)力完全可以承受,。
財(cái)政部副部長(zhǎng)王保安曾表示，目前在一般性轉(zhuǎn)移支付中,，對(duì)常住人口超過(guò)戶籍人口部分進(jìn)行了一定比例折算,，已經(jīng)體現(xiàn)了常住人口因素。在均衡性轉(zhuǎn)移支付中,，已經(jīng)考慮了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化因素,，將進(jìn)一步完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制辦法,，有效促進(jìn)城鄉(xiāng)人口有序流動(dòng)和新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。
兼顧 發(fā)揮政策分類和定向作用
專家認(rèn)為,，改革的最大考驗(yàn)并非在于財(cái)政投入總量,，而主要是改革成本的巨大地區(qū)差異。
屈小博認(rèn)為,，300萬(wàn)人以下的中小城市,，戶籍價(jià)值差異并不太大，當(dāng)城市規(guī)模達(dá)到500萬(wàn)人以上,，戶籍價(jià)值會(huì)隨著城市規(guī)模增大而大幅提高,。改革成本前十位城市的累計(jì)成本占全國(guó)總成本的75%。從地方政府層面來(lái)看,，戶籍價(jià)值高,、流動(dòng)人口集中的大城市的改革成本更高、改革負(fù)擔(dān)較重,。
汪德華也表示：“我們改革的難點(diǎn)不在于城鄉(xiāng)差異,，而是區(qū)域差異。舉例而言,，廣東省和河南省的差異要比同一個(gè)省內(nèi)城鄉(xiāng)的差異更大,。如果河南農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移為河南小城市的市民，改革的成本較小,，而如果是河南的農(nóng)民轉(zhuǎn)移為廣東的市民,，差異是比較大的，財(cái)政成本增加的幅度相對(duì)會(huì)更大,�,！�
根據(jù)《意見(jiàn)》精神，此次進(jìn)一步調(diào)整戶口遷移政策包括：全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制,，有序放開中等城市落戶限制,，合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模,。
事實(shí)上,，特大城市的戶口因?yàn)楦郊拥慕逃⑨t(yī)療,、社保福利,，還有大城市相對(duì)較多的就業(yè)和發(fā)展機(jī)會(huì)，具有強(qiáng)大吸引力,，但卻準(zhǔn)入嚴(yán)苛,；小城鎮(zhèn)戶口雖然完全放開，但因?yàn)闆](méi)有了農(nóng)村土地收益，又缺乏大城市的戶口含金量,，則相對(duì)缺乏吸引力,。
而對(duì)于不同類型的城市而言，城鎮(zhèn)化以及農(nóng)民工市場(chǎng)化的空間不同,，所需要付出的成本也會(huì)有很大差異,。
陶然認(rèn)為，目前來(lái)看,，沿海地區(qū)的大中城市是承接戶籍轉(zhuǎn)移的主力，同時(shí),，沿海地區(qū)的中小企業(yè)也很發(fā)達(dá),，這些地區(qū)的人口很難“疏散”。有機(jī)構(gòu)統(tǒng)計(jì),，目前跨省流動(dòng)的8600萬(wàn)農(nóng)民工中,，60%以上集中在19個(gè)城市，其中上海占了900萬(wàn),，是全國(guó)吸引外來(lái)農(nóng)民工和流動(dòng)人口最大的一個(gè)市,，市民化的任務(wù)最重。
陶然認(rèn)為,，在城鎮(zhèn)化的初期,，大城市膨脹是一個(gè)必然現(xiàn)象，但這未必給大城市,、特大城市帶來(lái)戶籍改革成本的攀升,。“大城市的‘城市病’在合理的管理下,，是不必然出現(xiàn)的,，而且如果戶籍改革措施改得好，對(duì)政府而言可能成本有限,，收益巨大”,。
馬慶彬則認(rèn)為，政策最重要的是要分類和定向,，要加對(duì)大中西部城市群的培育,。“定向就是要定中小城市和小城鎮(zhèn),，提高這些中小城市和小城鎮(zhèn)的公共服務(wù)能力,，才能真正地把更多的人口吸引到這些中小城和小城鎮(zhèn)中來(lái)，使國(guó)家的人口布局更加合理化,�,！彼f(shuō)。
國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)秘書長(zhǎng)李樸民表示，增強(qiáng)中小城市的吸引力,，不僅是實(shí)施新型城鎮(zhèn)化一個(gè)重要方面的內(nèi)容,，也是涉及到戶籍制度改革的重要問(wèn)題。無(wú)論是促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展,，還是促進(jìn)農(nóng)民工落戶,，增強(qiáng)中小城市的吸引力都是一個(gè)非常重要的任務(wù)。下一步將改善中小城市的交通條件,；夯實(shí)中小城市的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ),，穩(wěn)定和擴(kuò)大中小城市的就業(yè)；加強(qiáng)中小城市市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè),，引導(dǎo)高等職業(yè)教育院校在中小城市布局,，優(yōu)質(zhì)教育和醫(yī)療機(jī)構(gòu)在中小城市設(shè)立分支機(jī)構(gòu)。
