改革從來就不可能一蹴而就，創(chuàng)新也難以一帆風順。截至今年6月底,，上海自貿(mào)區(qū)掛牌已滿9個月,。改革試驗田里種出了什么,？哪些措施是可復制可推廣的,？這種可復制性，對于上海,、周邊地區(qū)以及全國各地而言又意味著什么,？“溢出效應”之外是否會有“虹吸效應”？申報熱潮背后需要警惕哪些風險,？本報今日將對此進行盤點和剖析,。
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| 趙乃育/繪 |
加快促進投資貿(mào)易便利的措施出臺、推出高效便捷的監(jiān)管事項,、著力打造規(guī)范的法制環(huán)境……上海自貿(mào)區(qū)正在立足國家戰(zhàn)略,、圍繞制度創(chuàng)新，推出一批改革創(chuàng)新舉措,。
自2013年9月29日正式掛牌成立以來,，在這片位于長江口的28平方公里土地上，新設企業(yè)戶數(shù)呈現(xiàn)爆發(fā)式增長,，充分顯示了注冊資本登記制度改革的蓬勃生機,。目前這一制度已開始在全國推廣。預計到2014年第四季度,，上海自貿(mào)區(qū)將形成約30條成功經(jīng)驗向全國復制和推廣,。
實繳制變?yōu)檎J繳制 “可復制”大幕開啟
2014年3月1日，工商部門在上海為10余家企業(yè)頒發(fā)新版營業(yè)執(zhí)照,，工商登記制度改革在全國正式推開,。從實繳制到認繳制，一字之變的背后是政府簡政放權(quán),、寬進嚴管的思路轉(zhuǎn)變,，也是上海自貿(mào)區(qū)首個向全國推廣的成功經(jīng)驗。
2014年2月18日,，國務院公布《注冊資本登記制度改革方案》，注冊資本由實繳登記制改為認繳登記制,，放寬注冊資本登記條件,，可以“零首付”。事實上,，這一政策于2013年9月29日起,，已經(jīng)在上海自貿(mào)區(qū)試行。
截至2014年3月1日,，上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)新設企業(yè)6610戶,，并未出現(xiàn)注冊資本虛高或虛低現(xiàn)象。其中9成以上新設企業(yè)為內(nèi)資企業(yè),，體現(xiàn)了試點措施對增強經(jīng)濟發(fā)展內(nèi)生動力,，激發(fā)社會投資熱情,，鼓勵創(chuàng)業(yè)，特別是對創(chuàng)新型企業(yè)發(fā)展的推動作用,。
一位剛剛畢業(yè)兩年的博士在拿到新注冊公司的名稱核準書后告訴《經(jīng)濟參考報》記者,，他提交申請后的第二天，名稱就已經(jīng)核準通過了,。他表示,，畢業(yè)兩年積蓄不多，注冊資本他選擇了100萬元而且不用實繳,，這給了創(chuàng)業(yè)者極大的支持,。
數(shù)據(jù)顯示，工商登記制度在全國推廣后的首月,，上海新設市場主體21906戶,，同比增加37.07%；各類市場主體變更登記申請量達26679件,，環(huán)比增加53.17%,；新設企業(yè)注冊資本總額943.84億元，同比增長345.44%,。
寬進的同時,，嚴管也在跟進。上海工商部門介紹,，目前擴大了信息公開的領域和范圍,，建立及時向社會公眾披露企業(yè)未在規(guī)定期限內(nèi)年報、住所已無法聯(lián)系等狀態(tài)的信息庫,。任何單位和個人都可以通過市場主體信用信息系統(tǒng)查詢企業(yè)的信用信息,，形成“一處違法，處處受限”的局面,，引導市場主體誠信經(jīng)營,，公平競爭。
上海工商局局長陳學軍說,，上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)的工商登記制度改革實踐,，注重的是制度創(chuàng)新、管理創(chuàng)新,，體現(xiàn)的是簡政放權(quán)的理念,。這些制度和創(chuàng)新都可逐步被復制和推廣，包括負面清單管理,，以及運用信息公示,、信息共享、信用約束、信用監(jiān)管等手段促進部門協(xié)同,、主體自律,、社會共治等。
此外,，據(jù)海關(guān)總署透露,，從今年8月開始，上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)的14項海關(guān)監(jiān)管創(chuàng)新制度將陸續(xù)在長江經(jīng)濟帶海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域,、全國海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域以及全國海關(guān)范圍內(nèi)復制推廣,。
上海自貿(mào)區(qū)管委會副主任簡大年表示，到2014年第四季度,，上海自貿(mào)區(qū)將形成約30條成功經(jīng)驗向全國復制和推廣,。
透明度和長度“兩手抓” 負面清單“瘦身”有道
對于2013版負面清單，外界曾存有“偏長”“不過癮”的質(zhì)疑,。正在修訂中的2014版負面清單,，也因此傳出將“瘦身”的消息。還有最新說法稱,，至少瘦身20%以上,。但負面清單真的是越短越好嗎？
在上海自貿(mào)區(qū)改革中,，負面清單是備受矚目的一項,，這也是政府職能轉(zhuǎn)變的重要嘗試。在上海負面清單制度試驗半年后,，國務院要求逐步建立政府部門權(quán)力清單制度,，廣州已發(fā)布了3705項行政職權(quán)清單并上線接受社會監(jiān)督，浙江省也要求全面開展政府職權(quán)清理,、推行權(quán)力清單制度,。市場主體“法無禁止即可為”、政府“法無授權(quán)不可為”等理念正在深入人心,。
只有監(jiān)管思維得以轉(zhuǎn)變,，自貿(mào)區(qū)的試驗田才能發(fā)揮出作用。上海市政府副秘書長,、上海自貿(mào)區(qū)管委會常務副主任戴海波說：“負面清單的設立,，使過去一些桌面之下的‘潛規(guī)則’都成為臺面以上的‘明規(guī)定’，有效增強了行政透明度,，減少了行政成本和尋租空間�,！�
作為一種管理外商投資的方式,，嚴格意義上講，負面清單是兩國談雙邊投資協(xié)定時的附件，用于描繪本國對外資開放的整體情況,。上海自貿(mào)區(qū)的負面清單,，是在不設定談判對象的條件下主動發(fā)布的。之所以有這個創(chuàng)新,，是為了我國在進行雙邊投資協(xié)定談判前,，進行一個大膽的試驗，使我國在談判時更有信心和底氣,。
有人認為,，2013版負面清單僅是現(xiàn)行《外商投資產(chǎn)業(yè)指導目錄》的翻版。事實上,，我國對外開放除了《外商投資產(chǎn)業(yè)指導目錄》外,，還受到很多部門規(guī)章限制。為了制定自貿(mào)區(qū)負面清單,，參與者全面梳理了我國對外開放的各種法規(guī)文件,，其完整性、透明度遠高于目錄,。
比如,，《外商投資產(chǎn)業(yè)指導目錄》分為鼓勵類、限制類和禁止類,，沒有寫上去的,，理論上屬于允許類。在實際操作中,，允許類是一個模糊地帶,。像文物拍賣從目錄看屬于允許類，但實際上外資不能經(jīng)營,，因為《文物法》是禁止的,。負面清單很好地解決了上述問題。
著名經(jīng)濟學家吳敬璉表示,，通過制定負面清單,，“法無禁止即可行”這種理念在國內(nèi)基本站住了。由此衍生出來的權(quán)力清單等改革,，正在確立一種新的政府管理模式,。
負面清單“瘦身”問題也成為外界討論焦點。該不該“瘦身”,？“瘦身”多少合適,？
事實上，要縮短負面清單不難,，但負面清單里的每條特別管理措施背后,，都有相關(guān)法律法規(guī)支撐,。不修改這些法律法規(guī)，改革就于法無據(jù),。而要修改就會涉及自貿(mào)區(qū)與全國人大,、中央部委的溝通協(xié)調(diào)，這是一項非常復雜的工作,，也是改革進入深水區(qū)的標志,，公眾對此宜保持一定耐心。
除了復雜性外,，另一個值得思考的問題是,，大幅縮短負面清單是否必要？事實上,，負面清單本來是用于兩國雙邊投資協(xié)定談判的,，可視為一種談判條件。我國主動發(fā)布負面清單,，顯示了對外開放的誠意,。但如果一開始清單過短，相當于過早亮出底牌,，其實不利于爭取自身利益,。一些發(fā)達國家如美國，對中國高科技企業(yè)在其境內(nèi)的投資收購迄今實行限制措施,，需要我國在今后的談判中推動其改變態(tài)度,。
其實，與其糾結(jié)負面清單里各項條款的長與短,，不如著力提高整個清單透明度,。“比如清單里寫限制外商投資大米,、面粉加工,，到底怎樣限制？是限制股比,、產(chǎn)量還是經(jīng)營者資質(zhì),？需要進一步的說明�,！鄙虾Ｗ再Q(mào)區(qū)管委會副主任朱民表示,，2014版負面清單將在透明度上作較大改進。
上海對外經(jīng)貿(mào)大學馮軍教授說,，針對現(xiàn)有負面清單里的特別管理措施,，應該列出相應的法律依據(jù)和具體解釋說明。這樣既提高了清單透明度,，又避免了對清單內(nèi)容的片面理解,。
此外,，還要善于運用先進的技術(shù)手段。比如,，在上海浦東，超過50%的社會類行政審批事項可以實現(xiàn)網(wǎng)上審批,，審批過程接受電子監(jiān)察系統(tǒng)的同步監(jiān)督,。這不僅大大提升了行政效率，還因為網(wǎng)絡有據(jù)可查,，有效減少了腐敗發(fā)生的可能,。
爭相分享“溢出效應” 營造更優(yōu)營商環(huán)境
截至今年4月末，上海自貿(mào)區(qū)累計新設企業(yè)8700多家,，堪比其前身上海綜合保稅區(qū)20多年的成績,。這樣的成績，體現(xiàn)了改革開放的紅利,，卻也讓一些周邊地區(qū)惴惴不安：上海自貿(mào)區(qū)帶給鄰居的,，到底是“虹吸效應”還是“溢出效應”？
“我們招商6年,，還不到1000家企業(yè),，不及上海自貿(mào)區(qū)一個月的成績�,！币晃坏胤焦賳T告訴《經(jīng)濟參考報》記者,，他擔心區(qū)域間的差異會因此拉大，“有水的地方淹死,，沒水的地方干死”,。
不過，上海自貿(mào)區(qū)管委會相關(guān)負責人表示,，自貿(mào)區(qū)企業(yè)投資熱情的高漲,，和部分地區(qū)外商投資額的下滑，并不是此消彼長的關(guān)系,。這主要基于三個原因,。一是隨著勞動力、土地成本的上升,，外商投資增速放緩在國內(nèi)是普遍現(xiàn)象,。二是很多入駐自貿(mào)區(qū)的企業(yè)，目前業(yè)務還沒啟動,，并未產(chǎn)生實質(zhì)性的分流,。三是自貿(mào)區(qū)超過90%的入駐企業(yè)，是貿(mào)易,、服務類企業(yè),，與我國大部分地區(qū)以制造業(yè)為主的結(jié)構(gòu)截然不同,。
由此可以看出，迄今為止上海自貿(mào)區(qū)并未對周邊地區(qū)產(chǎn)生“虹吸效應”,。與之相反,，一些區(qū)域還率先提出要分享自貿(mào)區(qū)的“溢出效應”。
江蘇昆山一家企業(yè)負責人就表示：“金融改革是自貿(mào)區(qū)先行先試的重點,。目前國內(nèi)企業(yè)普遍存在融資成本較高的問題,，海外資金價格非常便宜，可以通過試驗區(qū)引進來為實體經(jīng)濟服務,，國內(nèi)制造業(yè)將因此得到更加高效的金融支持,。”
“溢出效應”最重要的還不是這些有形布局,，而是發(fā)展理念上的無形轉(zhuǎn)變,。《經(jīng)濟參考報》記者采訪了解到,，上海自貿(mào)區(qū)成立后,，周邊的蘇州、南通等城市,，多次派人來學習,。學習重點不是“招商引資”經(jīng)驗，而是如何通過政府改革,，營造更好的營商環(huán)境,。
比如，政府管理的透明,，就是營商環(huán)境的重要元素,。“有些地方反復向我們打聽,，能吸引這么多企業(yè),，是不是還有一些暗地里實行的小政策？”上海自貿(mào)區(qū)管委會副主任朱民說,。實際上,，把所有“干貨”寫在紙面上，盡可能讓投資者一看就知,，才是自貿(mào)區(qū)追求的目標,。
由于一開始就并非設定在政策洼地，其監(jiān)管思路和方式的轉(zhuǎn)變,，更容易被復制推廣,。上海各區(qū)縣因“近水樓臺先得月”，以自貿(mào)區(qū)為“坐標”,，紛紛出臺全面改革的“路線圖”,。上海黃浦區(qū)率先推出負面清單,，著力打造更公平開放和透明的市場環(huán)境；靜安區(qū)提出加快行政審批制度改革,，探索“鼓勵清單”服務模式,、推進貿(mào)易便利化等；在郊區(qū)松江,，政府改革的“自我革命”已將工業(yè)項目行政審批時限壓縮2/3……
“上海要按照黨中央,、國務院統(tǒng)一部署，立足國家戰(zhàn)略,、圍繞制度創(chuàng)新，兢兢業(yè)業(yè),、腳踏實地地把自貿(mào)區(qū)建設好,、管理好，力爭在今年四季度拿出第一批可復制,、可推廣的基本制度體系和監(jiān)管方式,。”中共中央政治局常委,、上海市委書記韓正指出,。