“中國(guó)將于今年晚些時(shí)候允許10個(gè)省市自主發(fā)債,，推出中國(guó)的首批西方式市政債券,。”外媒19日刊出的這則消息激起巨大的輿論漣漪,�,！督�(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者隨即聯(lián)系財(cái)政系統(tǒng)相關(guān)人士和業(yè)內(nèi)專家，截至發(fā)稿該消息尚未得到權(quán)威證實(shí),。
不過(guò),，種種跡象表明，財(cái)政部近年來(lái)一直在為將來(lái)地方政府自主發(fā)行市政債鋪路,。但多位專家也表示,，《預(yù)算法》中關(guān)于對(duì)地方發(fā)債的限制條款是市政債出臺(tái)的法律障礙，預(yù)計(jì)全國(guó)人大常委會(huì)最快將在6月對(duì)預(yù)算法修正案草案進(jìn)行四審,。
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| 趙乃育/繪 |
傳聞 10省市試水市政債
據(jù)外媒19日?qǐng)?bào)道,，中國(guó)將于今年晚些時(shí)候允許10個(gè)省市自主發(fā)債，推出中國(guó)的首批西方式市政債券,。其中包括浙江,、江蘇、山東,、廣東和中西部?jī)蓚�(gè)欠發(fā)達(dá)省,，以及北京、上海,、深圳和東部一座沿海城市,。中央政府將在5月底宣布該計(jì)劃，上述省市可能將從7月初開(kāi)始發(fā)債,。
該媒體還稱,，新的地方政府債券將進(jìn)行評(píng)級(jí)，由地方政府自行償付,。
市政債是地方政府債券的一種形式,。據(jù)了解，我國(guó)從2009年開(kāi)始發(fā)行地方政府債券，這些債券均由財(cái)政部代理發(fā)行,。最初,，財(cái)政部代發(fā)地方債一年的額度為2000億元，到2013年這個(gè)數(shù)字達(dá)到3500億元,，而根據(jù)2014年的赤字計(jì)劃,，今年的地方政府債券發(fā)行額度增加至4000億元。
2011年年底,，我國(guó)開(kāi)始試點(diǎn)地方政府直接發(fā)債,。到2013年7月，上海市,、浙江省,、廣東省、深圳市,、江蘇省,、山東省共6個(gè)省市被允許自行發(fā)債，不過(guò),，其發(fā)債規(guī)模和償債仍然需要由中央代辦,。這被許多專家認(rèn)為是在為將來(lái)地方政府自主發(fā)行市政債鋪路。
事實(shí)上,，不少地方官員和專家學(xué)者都在為市政債的發(fā)行振臂高呼,。
2013年，浙江省副省長(zhǎng)朱從玖透露,，溫州市已啟動(dòng)研究發(fā)行市政債的方案,，一旦時(shí)機(jī)成熟，將考慮進(jìn)行試點(diǎn),。
浙江省政府內(nèi)部知情人士對(duì)《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者表示：“溫州打算試點(diǎn)發(fā)行的市政債正是希望突破額度限制以及由財(cái)政部代辦還本付息,，根據(jù)溫州市自身的財(cái)務(wù)狀況，決定發(fā)債規(guī)模以及承擔(dān)還本付息責(zé)任,，完全做到自主發(fā)行�,，F(xiàn)在關(guān)于地方政府自主發(fā)行市政債的呼聲比較高,，包括證監(jiān)會(huì)在內(nèi)的各個(gè)部門(mén)也對(duì)此進(jìn)行了研究,。”
德意志銀行大中華區(qū)原首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家馬駿4月初在《金融》雜志發(fā)表關(guān)于地方舉債的改革路徑的文章稱,，在短中期內(nèi),，由財(cái)政部對(duì)地方政府的風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)進(jìn)行詳細(xì)分析，選擇一批償債能力和財(cái)政透明度,、穩(wěn)健性達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的城市,，允許其發(fā)行市政債。中長(zhǎng)期來(lái)看，應(yīng)該爭(zhēng)取使市政債融資占地方政府融資的比重提高到50%或以上,。
阻礙 現(xiàn)行《預(yù)算法》制度難逾越
呼聲雖高,，踐行不易。到目前為止,，地方政府尚不能自主發(fā)債,。
接受《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者采訪的多位專家表示，《預(yù)算法》中關(guān)于對(duì)地方發(fā)債的限制條款是市政債出臺(tái)的最大法律障礙,，預(yù)計(jì)全國(guó)人大常委會(huì)最快將在6月對(duì)預(yù)算法修正案草案進(jìn)行四審,。
據(jù)悉，4月底召開(kāi)的十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第八次會(huì)議對(duì)預(yù)算法修正案草案進(jìn)行第三次審議,。
此次提交的三審稿明確規(guī)定：“經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的省,、自治區(qū)、直轄市的一般公共預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金,，可以在國(guó)務(wù)院確定的限額內(nèi),，通過(guò)發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措�,！比欢龑徶皇浅绦蛐陨蠒�(huì),，并沒(méi)達(dá)成通過(guò)。
財(cái)政部財(cái)科所研究員趙全厚對(duì)《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者說(shuō),，市政債出不來(lái)主要是債務(wù)理念的問(wèn)題,，是國(guó)家治理的債務(wù)理念問(wèn)題�,！耙�?yàn)椤额A(yù)算法》對(duì)地方政府搞市政債券有限制,。《預(yù)算法》不修改,，市政債全面推開(kāi)估計(jì)很難”,。
中國(guó)社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員汪德華說(shuō)：“市政債之所以遲遲不能推出，首先是因?yàn)椤额A(yù)算法》不允許,。法律的修改,、包括其他配套措施的完善，整個(gè)過(guò)程是需要時(shí)間的,�,！�
汪德華介紹稱，當(dāng)前的《預(yù)算法》是1994年制定的,。當(dāng)時(shí)不允許地方政府發(fā)債,，是出于兩方面的考慮，“一方面因?yàn)楫?dāng)時(shí)處于經(jīng)濟(jì)過(guò)熱的狀況,，出于對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的考慮,，不允許地方發(fā)債。此外還有一些其他觀念的影響”。
2004年啟動(dòng)《預(yù)算法》修改,，迄今已十年,。汪德華稱，《預(yù)算法》一審稿中允許地方政府發(fā)債,，但是在人大討論時(shí),，有很多人持不同觀點(diǎn)，二審稿中又取消了地方政府發(fā)債的條款,。
趙全厚認(rèn)為,，《預(yù)算法》之所以限制地方發(fā)債，主要是從中央到地方預(yù)算的軟約束問(wèn)題長(zhǎng)期存在,。
“地方債務(wù)由隱性轉(zhuǎn)為顯性,、由融資平臺(tái)的企業(yè)債轉(zhuǎn)化為政府債，有利于債務(wù)公開(kāi)透明,。但是如果上級(jí)政府不加控制的話,，地方政府會(huì)利用這個(gè)機(jī)會(huì)借更多的債�,！壁w全厚告訴記者,，“曾經(jīng)有學(xué)者指出，融資平臺(tái)借債,，一年借5至8萬(wàn)億元,，如果政府借債，不加限制的話,，一年可能借債15至20萬(wàn)億元了,。另外如果對(duì)地方政府支出用向不加限制的話，可能存在微觀需要和中央政府宏觀調(diào)控出現(xiàn)矛盾的情況,�,！�
趙全厚說(shuō)，所以一段時(shí)間以來(lái),，寧愿中央代地方發(fā)債也不愿放開(kāi)讓地方自主發(fā)債,。
作用 有助緩解地方財(cái)政“錢緊”
開(kāi)前門(mén)、堵后門(mén),，是目前應(yīng)對(duì)我國(guó)地方債務(wù)問(wèn)題的主流觀點(diǎn),。專家認(rèn)為，發(fā)行市政債可以把隱性的債務(wù)逐步顯性化,，防控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),。更進(jìn)一步，可以緩解地方財(cái)政“錢緊”現(xiàn)象,，對(duì)投資和宏觀經(jīng)濟(jì)起到一定支撐作用。
趙全厚說(shuō)，因?yàn)槭姓䝼脑u(píng)級(jí),、信息披露很規(guī)范,，有了充分的信息和明確的預(yù)期，可以對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)有所評(píng)估,，進(jìn)而有助于把控風(fēng)險(xiǎn),。“如果一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)突然爆發(fā),，危險(xiǎn)性會(huì)更大,，所以說(shuō)債務(wù)顯性化可以有助于防范風(fēng)險(xiǎn)”。
趙全厚還表示,，市政債的發(fā)行主要是通過(guò)政府的名義來(lái)降低投資成本,。“比如融資平臺(tái)公司的信用不如政府信用高,。由于政府信用高,，相對(duì)來(lái)說(shuō)投資期限可以更長(zhǎng)一些，從利率結(jié)構(gòu)角度講,，成本也更低一些,。如此，就不存在錯(cuò)配性的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn),，也有利于減輕清倉(cāng)的壓力”,。
汪德華也表示，期限錯(cuò)配是地方政府性債務(wù)最大的危險(xiǎn),，通過(guò)市政債的形式把期限拉長(zhǎng),。“現(xiàn)在的債務(wù)很多都是一年,、兩年,，實(shí)際上基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要長(zhǎng)期資金匹配，二三十年是比較合適的,。通過(guò)發(fā)行市政債可以延長(zhǎng)還債期限,，還可以有效降低利率成本�,！蓖舻氯A說(shuō),。
此外，有專家告訴《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者,，今年的形勢(shì)比較特殊,，很多地方遇到雙重沖擊，更應(yīng)該盡快啟動(dòng)市政債發(fā)行,。一方面,，很多地方公共財(cái)政收入增長(zhǎng)不樂(lè)觀,，甚至出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)，比如山西,、內(nèi)蒙古等依賴煤炭資源的省份就是典型代表,。一方面，一些地方土地財(cái)政收入大幅減少,，往年上百億元賣地收入還本付息沒(méi)有問(wèn)題,，今年房地產(chǎn)成交不活躍，直接影響開(kāi)發(fā)商拿地的積極性,，一些地方政府土地出讓遇到困難,。
近年來(lái)，我國(guó)對(duì)地方融資平臺(tái)管制則越來(lái)越厲害,，然而對(duì)于地方政府發(fā)債的政策沒(méi)有明朗起來(lái),，也就是“正門(mén)”還沒(méi)打開(kāi)，對(duì)政府的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資影響較為明顯,。加之今年經(jīng)濟(jì)形勢(shì)不容樂(lè)觀,、投資增速有所下滑�,！叭绻拇_允許部分城市發(fā)行市政債,，對(duì)投資、包括整個(gè)宏觀經(jīng)濟(jì)應(yīng)該都能起到一定的支撐作用,�,！蓖舻氯A稱。
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