改變農地用途,，大搞“非農化”和“非糧化”
《經濟參考報》記者調查發(fā)現(xiàn),，近來,，以“下鄉(xiāng)投資”為名行“圈地運動”之實的事件時有發(fā)生,，企業(yè)聯(lián)合地方政府以流轉的名義強征農地,，改變農地用途大搞“非農化”和“非糧化”導致農民利益受損,，甚至對國家糧食安全造成隱患,。
3月26日召開的農業(yè)和農村基礎設施建設新聞發(fā)布會上，發(fā)改委農村經濟發(fā)展司司長高俊才表示,，在鼓勵和引導工商企業(yè)到農村去發(fā)展適合企業(yè)化經營的種養(yǎng)業(yè)過程中,，有些企業(yè)為了追求利潤，或使農民權益受到了損害,。
對此,，發(fā)改委新聞發(fā)言人李樸民表示，下一步將堅持和完善農村基本經營制度,，慎重穩(wěn)妥地推進農村土地制度改革試點,。
亂象 名為流轉實為強征
近幾日，山東省平度市征地血案鬧得沸沸揚揚,。因對開發(fā)商征地手續(xù)有異議,、沒拿到征地補償，平度市杜家疃村村民在已被圈占的被征地施工入口搭起帳篷,，阻止施工,。3月21日凌晨，帳篷被人縱火致1死3傷,。3月25日晚,，平度市公安局稱，7名犯罪嫌疑人已被刑事拘留,，杜家疃村主任杜群某與開發(fā)商崔連某指使另外5人實施縱火,。
記者了解到，在一些地方,，土地流轉過程中出現(xiàn)“名為流轉,、實為強征”的做法嚴重侵犯了農民權益，而平度征地血案正是強征亂象下的一種極端結果,。
在皖北某縣,，一些農民反映，當?shù)赜幸粋�數(shù)千畝的大規(guī)模土地流轉項目,，盡管九成以上的農戶愿意參與土地流轉,，但仍有一小部分群眾持反對態(tài)度，他們稱自己種了一輩子地,，圍繞農業(yè)耕作形成了生活習慣和生產方式,，很難被單純的經濟效益說服。
據當?shù)卮甯刹勘硎�,，雖然這些農戶不愿進行流轉,，但是由于這是政府主導的土地流轉項目，迫于上級的壓力,，他們不得不對這些反對的農戶進行游說和施壓,�,！斑@實質上已經演變成了半強迫性質的行政強制征收,�,！彼f。
類似的情況在安徽省廬江縣也有發(fā)生,，當?shù)毓渔?zhèn)農民張少林反映,，他家中兩畝左右的自家承包地，在自己沒同意的情況下,，就被當?shù)卣畯娦姓魇�,，然后流轉給了安徽某大學經營規(guī)模農業(yè)�,！暗浆F(xiàn)在他們已經種了兩季的莊稼,，都沒和我簽過任何流轉土地的協(xié)議�,！彼f,。
廬江縣郭河鎮(zhèn)黨委副書記朱曉東對此解釋說，村民反映的問題,，涉及的是當?shù)卣桶不漳炒髮W協(xié)議流轉約500畝土地,，作為高校產學研基地，是省政府批準的重點項目,，而且絕大多數(shù)農民都已經自愿簽訂了土地流轉協(xié)議,。
有業(yè)內人士分析稱，上述案例具有共性,，一方面是絕大多數(shù)農民都同意流轉,，一方面是仍有極個別農民拒絕流轉，地方政府說服無效后,，就采取行政強迫手段進行征地,，尤其是一些地方把土地流轉率作為政績目標，依靠行政力量推動土地流轉,，有可能會使得問題更加突出,。
中國社科院農村發(fā)展研究所研究員王小映認為，隨著經濟快速發(fā)展,，中小企業(yè),、金融資本等生產要素進入農業(yè)進入農村的趨勢越來越密集，個別地方出現(xiàn)了一些不好的苗頭,，比如政府在金融資本要挾下征收土地,，把集體土地轉為國有土地后再承包出去，這直接導致農民在土地流轉過程中被踢出局,，讓農民權益受到嚴重損害,。
他說，除了這種直接把農民“踢出去”的模式，還需要注意的是,，隨著土地承包經營權的層層轉包,，農民對土地經營權的自主性和議價能力減弱。在現(xiàn)有政策下,，農民的土地經營權經過層層轉包,，和農民直接和土地受讓方簽訂協(xié)議，都是符合現(xiàn)有土地政策的,，但后者更能保障農民權益,。政府可以更多發(fā)揮市場監(jiān)管角色，監(jiān)督合約雙方的運作經營要在政策法律框架內運行,，而不是成為市場主體,。
隱患 改變農地用途危及糧食安全
記者了解到，目前工商企業(yè)直接租賃農戶承包地的比例還不高,，但流轉面積增長的速度卻很快,，2012年流轉入企業(yè)的土地面積比上年增長34%，2013年比上年又增長了40%,。公司企業(yè)在成功“圈地”之后,，一些“炒作土地”的負面現(xiàn)象也隨之出現(xiàn)，導致“非農化”,、“非糧化”等問題時有發(fā)生,。
中央農村工作領導小組副組長、辦公室主任陳錫文曾表示,，資本進入農業(yè),，是好事。但有些資本進入農業(yè),，本身就心術不正,，就是想拿地。并且,，還有一些人“拿完地不是想種莊稼,，是想‘種房子’�,！�
有關專家向記者介紹稱,，目前糧食生產的利潤率仍然偏低，平均大概為每畝300元至500元一年左右,，對于公司企業(yè)來說明顯太低了,，以中信信托在貴州開展的土地流轉信托項目為例，信托公司拿到土地后,，對每畝經營收益的規(guī)劃由原來的500元/年增加到2000元/年,，光靠“種莊稼”明顯不行,。
記者查閱資料發(fā)現(xiàn)，無論是上述貴州的項目還是安徽的土地流轉信托項目,，中信信托的規(guī)劃都并非完全以種糧為主,。在安徽宿州，涉及流轉的5400畝試點土地和遠期目標的2.5萬畝土地,，擬建設成現(xiàn)代農業(yè)循環(huán)經濟產業(yè)示范園,，園區(qū)規(guī)劃為五大板塊,，涉及20多個子項目,，現(xiàn)代農業(yè)種植只是其中一部分，而在貴州開陽,，中信信托則是要引入農旅一體化的概念,，要建設一個現(xiàn)代生態(tài)農業(yè)結合體驗式旅游的示范園區(qū)。
對于非農化現(xiàn)象,，農業(yè)部農村經營體制與經營管理司司長張紅宇認為,，土地流轉無論是流向工商企業(yè)，還是流向大戶,、合作社,，土地的非農化在政策上有明確的要求，法律禁止耕地的非農化,，也要注意遏制非糧化問題,。
為了預防農村土地在流轉過程中出現(xiàn)的承包方改變土地用途而損害地質、或因經營不善而中途退出等傷害農戶利益的現(xiàn)象,，2014年中央一號文件明確規(guī)定要“探索建立工商企業(yè)流轉農業(yè)用地風險保障金制度”,，記者日前獲悉，包括湖北武漢在內的多個地方政府已經建立了該項制度,，但是有專家認為,，由于土地流轉保障金額度實在有限，核心是在于預防,，而非懲罰,，因此能有多大作用還有待觀察。
監(jiān)管 推進土改試點需慎重
國家發(fā)展改革委3月26日召開農業(yè)和農村基礎設施建設新聞發(fā)布會,，發(fā)改委新聞發(fā)言人李樸民在會上介紹,，下一步將積極推進農村改革，堅持和完善農村基本經營制度,，慎重穩(wěn)妥地推進農村土地制度改革試點,。
從2014年中央一號文件開始，監(jiān)管層已多次強調在推進農村土地制度改革試點過程中一定要慎重穩(wěn)妥,，土地流轉不能違背農民的意愿,。
陳錫文此前在接受記者采訪時表示,，中央特別強調土地制度改革牽一發(fā)而動全身，必須謀定而后動,，必須非常慎重穩(wěn)妥地推進試點�,，F(xiàn)在越來越多的城市工商資本進入農業(yè)，對此要設定準入門檻,，原則上不鼓勵工商資本長時間大面積租賃農民土地,，準入后要進行監(jiān)督，防止非糧化,、非農化傾向,。他表示，自己并不看好公司企業(yè)大規(guī)模搞農業(yè),。
農業(yè)部部長韓長賦在十二屆全國人大二次會議新聞發(fā)布會上曾表示,，土地流轉是提倡的，但是必須是有序地流轉,，所謂有序流轉就是依法,、自愿、有償,，最主要要保障農民的權益,。因為地是農民的，是承包農戶的,，流轉不流轉,，以什么價格流轉，流轉多少時間應該由農戶說了算,，流轉的主體是農民,，不是干部，這一點必須明確,。
“對于‘圈地’這個詞,，圈好了是利大于弊，圈不好弊大于利,，要趨利避害,，鼓勵雙贏模式，防止損害農民利益,�,！备呖〔疟硎荆行┢髽I(yè)為了追求利潤,，使農民權益受到損害的情況可能也有,，但還是要鼓勵和引導工商企業(yè)到農村去發(fā)展適合企業(yè)化經營的種養(yǎng)業(yè)。
高俊才說,，今后農業(yè)投入渠道要政府,、企業(yè)和個人三結合,，缺一不可。農業(yè)投資總體上還應以農民為主體,，而工商資本甚至是城市資本到農村去擴大投入,，也是發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)的有效措施。
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