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近些年,，一批批惠農政策的實施，讓湖北省恩施土家族苗族自治州宣恩縣的董興林看到了進城的希望,。農業(yè)稅費減免,、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險、廉租房,、農村合作醫(yī)療等惠民政策,，解決了董興林一家人進城的后顧之憂。讓董興林感到更加高興的是,，當?shù)卣�一次性分配給董興林一家4套廉租房,。2011年1月，董興林一家終于實現(xiàn)了他們的“進城”夢,。左圖為董興林與妻子在縣城里的廉租房小區(qū)散步,。右圖為2013年12月18日拍攝的董興林在深山中的老家。新華社發(fā)(宋文
攝) |
《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》(以下簡稱《規(guī)劃》)3月16日正式公布,�,！兑�(guī)劃》全面地解答了“人往哪里去”、“錢從哪里來”,、“城市怎么建”,、“土地怎么用”等新型城鎮(zhèn)化建設的一系列重大問題。
我們認為,，新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃突出體現(xiàn)了“存量優(yōu)先”的基本原則,，即政府不再是單純地追求外延城鎮(zhèn)化率的提高，而是優(yōu)先考慮已進城農業(yè)轉移人口的市民化,，以存量帶增量,，著力提高城鎮(zhèn)化的內在質量。
概括來講,，新型城鎮(zhèn)化的“新”主要體現(xiàn)為：新思路,、新主線、新舉措,。
新思路
新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃更加明確了城鎮(zhèn)化建設的主體思路是“以人為本,、四化同步、優(yōu)化布局,、生態(tài)文明,、文化傳承”。
“以人為本”,，就是要真正落實“以人為核心的城鎮(zhèn)化”,。也就是說,，新型城鎮(zhèn)化的主要著眼點是有序推進農業(yè)轉移人口市民化，穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)基本公共服務常住人口全覆蓋,�,！八幕健保褪且苿有畔⒒�,、工業(yè)化,、城鎮(zhèn)化和農業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調、相互促進,�,！皟�(yōu)化布局”，就是根據資源環(huán)境承載能力構建科學合理的城鎮(zhèn)化宏觀布局,，把城市群作為主體形態(tài),，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)合理分工,、功能互補,、協(xié)同發(fā)展�,！吧鷳B(tài)文明”就是著力推進綠色發(fā)展,、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展,，節(jié)約集約利用土地,、水、能源等資源,�,！拔幕瘋鞒小本褪前l(fā)展有歷史記憶、文化脈絡,、地域風貌,、民族特點的美麗城鎮(zhèn)。
新主線
新型城鎮(zhèn)化的主線是農民市民化,。新型城鎮(zhèn)化首先考慮的是“化人”,，而不是“造城”�,！盎恕本褪寝r民市民化和公共服務均等化,。雖然在“化人”過程中也需要“造城”，需要城市建成區(qū)規(guī)模的擴大和城市基礎設施的擴容,，但相關規(guī)模是由“人的城鎮(zhèn)化”的需要決定的,。例如，根據農業(yè)轉移人口落戶或享受基本公共服務(醫(yī)療,、衛(wèi)生,、教育,、保障房等)的需要，決定城市“水電路氣橋”和學校,、醫(yī)院,、保障房等方面的建設規(guī)模。
也就是說,，“化人”的重點是優(yōu)先解決存量農業(yè)轉移人口的基本公共服務問題,。雖然城鎮(zhèn)化的外延增長速度放緩，但是城鎮(zhèn)化的內在質量卻提高了,。2013年底,，我國常住人口城鎮(zhèn)化率為53.7%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率只有36%左右,。這意味著未來幾年我國要解決約1億農業(yè)轉移人口和其他常住人口的落戶問題,，同時新增部分農業(yè)轉移人口進城。
新舉措
(一)人往哪里去：城市群為主體形態(tài),、協(xié)調發(fā)展的空間布局,。
在我國城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，人主要往大城市聚集,，導致城市空間和規(guī)模結構不合理,。新型城鎮(zhèn)化明確以“兩橫三縱”的城市群為主體形態(tài)，大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展,，以此構建吸納農業(yè)轉移人口的空間布局,。
根據《規(guī)劃》，對于“存量轉移人口”(已經在城鎮(zhèn)就業(yè)的農村轉移人口),，政府將通過擴大社會保障覆蓋面,、保障隨遷子女平等享有受教育權利、拓寬住房保障渠道等方式使其享有城鎮(zhèn)基本公共服務,，符合條件的農業(yè)轉移人口落戶步伐會加快,。
對于“增量轉移人口”(未來幾年將陸續(xù)轉移到城鎮(zhèn)的農業(yè)轉移人口)，政府通過實施差別化落戶政策,、調整產業(yè)結構等方式引導農業(yè)轉移人口進入城鎮(zhèn),。從《規(guī)劃》來看，未來“增量轉移人口”可能主要流向三個區(qū)域：一是中西部地區(qū)的重點城市群,，二是東部地區(qū)城市群周邊的中小城市和小城鎮(zhèn),，三是部分區(qū)位優(yōu)勢明顯或具備產業(yè)特色的中小城市�,！兑�(guī)劃》提出,，“把加快發(fā)展中小城市作為優(yōu)化城鎮(zhèn)規(guī)模結構的主攻方向”。中小城市,，特別是重點城市群內部的中小城市將是今后城鎮(zhèn)化的重要戰(zhàn)場,。
(二)錢從哪里來：發(fā)債+PPP模式,。
在我國城鎮(zhèn)化建設過程中，一些地方過度依賴土地出讓收入和土地抵押融資推進城鎮(zhèn)建設,，加大了地方政府性債務等財政金融風險,。新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃提出，加快財稅體制和投融資機制改革,，建立多元化,、可持續(xù)的城鎮(zhèn)化資金保障機制。一是政府融資將由貸款為主轉向發(fā)債為主,�,！兑�(guī)劃》提出，建立健全地方債券發(fā)行管理制度和評級制度,，允許地方政府發(fā)行市政債券,。這意味，隨著《預算法》修改完成之后,，符合條件的地方政府有望自行發(fā)行債券,。二是培育地方主體稅種。我們預計,，未來房產稅,、資源稅與環(huán)境保護稅將成為地方主體稅種,。三是放寬準入,，引入社會資本參與城鎮(zhèn)化建設。近日有媒體報道,，為了破解地方融資困境,，財政部將力推PPP(公私合伙制)模式。PPP模式或將成為私人資本參與城鎮(zhèn)化建設的主要方式,。
(三)城市怎么建：提高人口密度,。
近年來，我國城市空間無序開發(fā),，城市管理水平低下,，導致“城市病”、“鬼城”問題日益突出,。新型城鎮(zhèn)化主要通過密度較高,、功能混用和公交導向的集約緊湊型開發(fā)模式來主導城市建設。也就是說,，新型城鎮(zhèn)化旨在通過提高城市建成區(qū)人口密度來優(yōu)化城市發(fā)展模式,。《規(guī)劃》將通過以下幾個措施來提高城市綜合承載能力,。一是強化城市就業(yè)產業(yè)支撐,。大力發(fā)展服務業(yè),，引導生產性服務業(yè)在中心城市、制造業(yè)密集區(qū)域集聚,；推動特大城市和大城市形成以服務經濟為主的產業(yè)結構,。二是優(yōu)化城市空間結構�,！兑�(guī)劃》提出,，改造提升中心城區(qū)功能、嚴格規(guī)范新城新區(qū)建設,、改善城鄉(xiāng)接合部環(huán)境,。我們認為，特大城市中心城區(qū)部分功能將向衛(wèi)星城疏散,，新區(qū)設立條件將更趨嚴格,。三是提升城市公共服務水平。優(yōu)先發(fā)展城市公共交通,、加強市政公用設施建設,，完善公共服務體系。這表明,，城市軌道交通,、學校、醫(yī)院等基礎設施和公共服務設施建設將加快,。
(四)土地怎么用：“三個一塊”,。
長期以來，地方政府主要通過“土地城鎮(zhèn)化”來推進城鎮(zhèn)化,，導致建設用地粗放低效,。“規(guī)劃”提出,，按照管住總量,、嚴控增量、盤活存量的原則,，創(chuàng)新土地管理制度,，合理滿足城鎮(zhèn)化用地需求。土地制度改革的主要方向是：一是通過結構調控機制“調整一塊”城市建設用地,。一方面是探索建立“人地”掛鉤機制,，即實行城鎮(zhèn)建設用地增加規(guī)模與吸納農業(yè)轉移人口落戶數(shù)量掛鉤政策，調整用地指標,，增加吸納人口多的城市的用地增量指標,；另一方面，通過控制特大城市新增建設用地規(guī)模,，適度增加衛(wèi)星城,、中小城市和縣城建設用地供給,，調整不同規(guī)模城市的用地指標。二是通過推動農村集體建設用地直接入市“增加一塊”城市建設用地,�,？s小征地范圍，建立農村產權流轉交易市場,，允許農村集體經營性建設用地與國有土地同等入市,。三是通過提高土地使用效率“節(jié)約一塊”城市建設用地。我國工業(yè)用地比例過高,，城市建設用地也有很大節(jié)約空間,。政府將用盤活存量模式，提高工業(yè)用地與城鎮(zhèn)建設用地使用效率,。
(五)新農村怎么建：統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展,。
在我國城鎮(zhèn)化過程中，部分地區(qū)城市發(fā)展與農村發(fā)展“一頭重,、一頭輕”,，城鄉(xiāng)矛盾突出。新型城鎮(zhèn)化提出,，要加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度,，促進城鎮(zhèn)化和新農村建設協(xié)調推進。具體來講,，主要有以下幾個措施,。一是完善城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制。預計政府將繼續(xù)增加對農村教育,、醫(yī)療,、文化的財政投入,，健全新型農村社會保障政策體系,，逐步提高農民養(yǎng)老、醫(yī)療保險等保障標準,。二是提高農業(yè)現(xiàn)代化水平,。政府將會通過發(fā)展多種形式規(guī)模經營，提高農業(yè)生產的社會化服務水平,，并完善農產品流通體系,，增強保障糧食安全的水平。三是加強新農村基礎設施建設,。加強農村基礎設施和服務網絡建設,，固定資產投資會適度向農村傾斜，公共財政對農村基礎設施建設的覆蓋力度會加大,。