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對于政府預(yù)算改革,，人們往往以“透明”為目標,，這無疑是對的,。因為,，政府預(yù)算的公開與透明，既是現(xiàn)代財政制度的基本特征,，也是現(xiàn)代國家治理的題中應(yīng)有之義,。但是，在現(xiàn)實國情背景下,，圍繞預(yù)算透明的實際操作，遠比目標設(shè)定來得復(fù)雜,。一個非常重要的考量就在于,，在政府收支格局不規(guī)范甚至“亂象”叢生的現(xiàn)狀下，預(yù)算透明究竟能夠“透明”到何種程度,？
中國目前的政府收支格局,，主要由四類預(yù)算構(gòu)成：公共財政預(yù)算、政府性基金預(yù)算,、社會保險基金預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算,。表面上看，幾乎全部政府收支都納入了預(yù)算管理,，所謂全口徑預(yù)算管理的改革目標似乎已經(jīng)實現(xiàn),。然而，透視表象看實質(zhì),，便不難發(fā)現(xiàn),，在現(xiàn)行預(yù)算格局背后，潛藏著一系列久治不愈的非規(guī)范性“頑疾”。
首先,，盡管有四類預(yù)算,，且都向人民代表大會報告，但人代會能夠同時行使審議,、批準權(quán)限的只有公共財政預(yù)算,。除此之外的政府性基金預(yù)算、社會保險基金預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算的收與支,，均不需經(jīng)過人代會批準,，充其量只是作“備案”性審議�,？紤]到2013年公共財政預(yù)算收支僅占全部政府收支的60%多一點,，人代會對全部政府預(yù)算的審批效力能達到什么程度，便可想而知,。
第二,，盡管四類預(yù)算收支都是公共性收支，都是來自企業(yè)和居民,，用于企業(yè)和居民,，但是，無論在預(yù)算編制環(huán)節(jié),，還是在執(zhí)行環(huán)節(jié),，除了公共財政預(yù)算可在各級政府層面統(tǒng)籌安排外，其余三類預(yù)算的收與支均由不同政府職能部門掌控,，猶如它們的“私房錢”,。即便將具有專款專用特點的社會保險基金預(yù)算排除在外,，政府性基金預(yù)算收入和國有資本經(jīng)營預(yù)算收入占全部政府收入的比重,，在2013年也分別為25.03%和0.79%，合計高達25.82%,。
第三,，由于不能將所有政府收支納入統(tǒng)一制度框架，人代會對政府預(yù)算的審批就只能是“區(qū)別對待”式的,。既不能將全部政府收支關(guān)進“統(tǒng)一”的制度籠子,，本屬同一性質(zhì)的各種政府收支運作也就難免“政出多門”。在此過程中,，具有“私房錢”特點的預(yù)算被挪作他用,，甚至用于謀取相關(guān)部門既得利益項目的情形，并不鮮見,。
第四,，即便按照扣除國有土地出讓收入之后的口徑計算,，2013年，全部政府收入占GDP比重仍高居30%上下,。雖然政府財力總額不算少,，但因分別裝在規(guī)范性程度不同的“口袋”里，由此既造成政府財力使用上的分散和浪費,，也在財力緊張的表象下潛藏了政府收入不斷擴張的動因,，甚至為地方政府性債務(wù)規(guī)模的不斷膨脹提供了“口實”。
由此可見,，目前各級政府所推進的預(yù)算透明,，乃是有限范圍內(nèi)的有限透明。真正意義上的政府預(yù)算的公開透明,，應(yīng)該以預(yù)算的全面規(guī)范為條件,。正是從這個意義上說，新一輪預(yù)算管理體制改革的第一步,，必須痛下決心,，將所有政府收支關(guān)進“統(tǒng)一”的制度籠子，全面規(guī)范政府的收支行為及其機制,。在有關(guān)政府預(yù)算改革的戰(zhàn)略上,，先規(guī)范、后透明,，以透明倒逼規(guī)范,，應(yīng)當(dāng)是一個基本行動路線選擇。
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