中央做出積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略部署后,,為了解地方的做法與進(jìn)展,,我們到江蘇省鹽城市進(jìn)行了調(diào)研,發(fā)現(xiàn)城鎮(zhèn)化推進(jìn)力度很大,,但問題也不少,,亟待創(chuàng)新制度予以解決。
鹽城市城鎮(zhèn)化加速推進(jìn)的做法與效果
2011年,,鹽城市城鎮(zhèn)化率只有54%,比江蘇省平均水平約低8個(gè)百分點(diǎn),。近幾年,,鹽城市主要采取三種途徑加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化,,并取得了較好成效。
1.舊城改造,。隨著市區(qū)范圍不斷擴(kuò)大,,鹽城市的城中村、舊城等區(qū)域增加,,土地利用存在粗放,、浪費(fèi)現(xiàn)象。為了推進(jìn)舊城改造,,鹽城市以土地開發(fā)的一部分收益,,平衡項(xiàng)目區(qū)土地征用、房屋拆遷,、安置房建設(shè),、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等費(fèi)用,效果較好,。鹽城市亭湖區(qū)大洋街道舊城改造后,,常住居民人口從3萬余人提高到10萬人,提高了人均建設(shè)用地密度,,促進(jìn)了土地高效利用,。村民及集體組織也從舊城改造中受益,村民獲得的安置用房可以上市,,資產(chǎn)大幅度增加,,村集體資產(chǎn)也大幅增值;參與舊城改造的企業(yè)可實(shí)現(xiàn)3%-6%的盈利,;政府稅收增加,,大洋街道舊城改造過程中,地方實(shí)現(xiàn)了一定的財(cái)稅收入,。
2.新城建設(shè),。鹽城市推進(jìn)城南新區(qū)、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)等新城建設(shè),,主要做法是以土地出讓,、抵押獲取資金,推進(jìn)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),。截至2012年11月,,鹽城市城南新區(qū)完成投資300多億元。鹽城市經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)每年通過土地出讓和抵押獲得城市建設(shè)資金,。目前開發(fā)區(qū)已經(jīng)完成投資110億元,,并計(jì)劃在今后5年內(nèi)投資800億元。
3.重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化,。為了解決本地人口城鎮(zhèn)化問題,,鹽城市選擇了50個(gè)規(guī)模較大,、發(fā)展?jié)摿^好的建制鎮(zhèn),作為城鎮(zhèn)化的試點(diǎn)鎮(zhèn)重點(diǎn)推進(jìn),。2010年,,鹽城市用于這些建制鎮(zhèn)建設(shè)的資金達(dá)到近70億元。鹽城市把專項(xiàng)城鎮(zhèn)建設(shè)資金,、各類扶持項(xiàng)目和專項(xiàng)補(bǔ)助資金向重點(diǎn)鎮(zhèn)傾斜,;將部分縣級工商管理、行政審批和社會管理權(quán)限向重點(diǎn)鎮(zhèn)延伸,;對進(jìn)城農(nóng)民進(jìn)行就業(yè)創(chuàng)業(yè)培訓(xùn),、發(fā)放小額貸款等,有效推動農(nóng)民進(jìn)鎮(zhèn),。
存在的問題
1.城鎮(zhèn)人口密度下降,,人口城鎮(zhèn)化動力不足。從近十年數(shù)據(jù)看,,鹽城市人口城鎮(zhèn)化速度慢于城市建設(shè)速度,。2002年鹽城市中心城區(qū)人均建設(shè)用地97.3平方米,2010年提高到121.4平方米,,提高了四分之一,,人口密度明顯下降。事實(shí)上,,人口城鎮(zhèn)化速度趕不上城市建設(shè)速度,,也是江蘇省乃至我國城鎮(zhèn)化普遍面臨的問題,2003年至2012年,,江蘇省縣城人口增長了50.3%,,而建成區(qū)增長了75.6%,建成區(qū)快了25.3個(gè)百分點(diǎn),;根據(jù)國土資源部的測算,,從2000年到2010年,我國土地城鎮(zhèn)化速率是人口城鎮(zhèn)化速率的1.85倍,。鹽城市2011年約有100萬人外出到蘇州,、上海等發(fā)達(dá)地區(qū)打工,常住人口不斷減少,,城鎮(zhèn)化動力嚴(yán)重不足,。鹽城市城南新區(qū)計(jì)劃建設(shè)102平方公里,計(jì)劃容納100萬人,,目前新區(qū)學(xué)校,、醫(yī)院、體育中心等公共服務(wù)設(shè)施已經(jīng)基本建好,但只有30萬居民,。
從調(diào)研看,,服務(wù)業(yè)發(fā)展不足是鹽城市人口城鎮(zhèn)化速度慢于城市建設(shè)速度的重要原因。2011年鹽城市服務(wù)業(yè)產(chǎn)值占比為37.8%,,遠(yuǎn)低于江蘇省42.6%及全國43.1%的水平。2011年鹽城市第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)133.1萬人,,只占37.2%,,遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于服務(wù)業(yè)發(fā)展較快的地區(qū)。
2.城鎮(zhèn)建設(shè)融資渠道單一,,過于依賴土地出讓和抵押,。第一,舊城改造資金需求巨大,。據(jù)匡算,,舊城改造需要數(shù)億元的啟動資金,若無投融資創(chuàng)新,,社會資本進(jìn)不來,,改造也難以進(jìn)行。
第二,,公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要大量資金投入,,而政府財(cái)力有限,難以推進(jìn),。鹽城東臺市參與建設(shè)江蘇省重點(diǎn)臨海高級公路等重點(diǎn)交通基礎(chǔ)設(shè)施工程,,預(yù)計(jì)未來五年需投入70億元,而江蘇省僅能補(bǔ)助25億元,,其余45億元需東臺市自籌解決,。
第三,重點(diǎn)鎮(zhèn)城鎮(zhèn)建設(shè)資金缺乏,。鹽城大豐市新豐鎮(zhèn)年財(cái)政一般預(yù)算收入5500萬元左右,,經(jīng)濟(jì)實(shí)力在市內(nèi)排名靠前,但近兩年該鎮(zhèn)城鎮(zhèn)建設(shè)需要投入4億元,,資金缺口巨大,。為了解決資金瓶頸,部分鎮(zhèn)政府開始尋求其他的資金來源,。射陽縣某鎮(zhèn)政府由于建設(shè)資金不足,,采取下派任務(wù)的方式,以高達(dá)14.4%年息,,向機(jī)關(guān),、事業(yè)單位等所有干部職工集資。
第四,土地出讓和抵押仍是主要融資途徑,。2011年鹽城市市級政府投融資平臺負(fù)債占市級政府總體負(fù)債的70%,。若無配套政策,一旦土地政策收緊,,地方政府將面臨資金鏈斷裂危險(xiǎn),。
3.土地出讓成本迅速上升,城市化成本抬高,。2008年鹽城市市級土地出讓成本只占土地出讓價(jià)款的38%,;而到2011年,市級土地出讓成本占土地出讓價(jià)款的比例大幅度提高到85%,。根據(jù)對鹽城市經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的調(diào)查,,僅土地拆遷、補(bǔ)償費(fèi)用就已經(jīng)占到土地出讓金的50%以上,。
政策建議
1.創(chuàng)新人口管理與服務(wù)政策,。一是鼓勵中小城市在深化戶籍改革方面先行先試,健全城鎮(zhèn)社會保障,、住房保障,、子女就學(xué)等公共服務(wù)體系,讓符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逐步轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民,。
二是支持后發(fā)地區(qū)加快發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè),、新興產(chǎn)業(yè)、特色高效農(nóng)業(yè),,增強(qiáng)二三產(chǎn)業(yè)持續(xù)吸納農(nóng)村剩余勞動力的能力,。
三是發(fā)展職業(yè)教育,提高進(jìn)城農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力的技能,,解決勞動力供需結(jié)構(gòu)性矛盾,,促進(jìn)農(nóng)村勞動力合理有序轉(zhuǎn)移。
2.促進(jìn)城市土地利用從增量向存量轉(zhuǎn)變,。一是支持開發(fā)低效利用土地,。支持有條件的地區(qū)加快城中村、舊城改造工作,。要盡快建立低效土地開發(fā)再利用配套制度,,保證農(nóng)民與村集體能夠合理分享土地增值收益。
二是盡快轉(zhuǎn)變依靠土地財(cái)政推進(jìn)的粗放式城鎮(zhèn)化發(fā)展模式,。建議在提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上,,構(gòu)建以人均建設(shè)用地、人口密度,、地方總負(fù)債等指標(biāo)為主的監(jiān)測體系,,來衡量城鎮(zhèn)化質(zhì)量,。
3.創(chuàng)新城市建設(shè)投融資機(jī)制。一是鼓勵“公共基礎(chǔ)設(shè)施+物業(yè)”捆綁融資方式,。建議國家出臺指導(dǎo)意見,,支持地方政府在推進(jìn)重點(diǎn)公益性工程建設(shè)過程中,與金融機(jī)構(gòu)采用“公共基礎(chǔ)設(shè)施+物業(yè)”捆綁融資方式,,以周邊商業(yè)物業(yè)開發(fā)收益來平衡公共設(shè)施建設(shè)支出,。
二是支持負(fù)債處于安全線內(nèi)地方政府拓寬直接融資渠道。建議根據(jù)地級市經(jīng)濟(jì)總量大小,,地區(qū)總負(fù)債情況,,核定所在地區(qū)政府投融資平臺企業(yè)債券發(fā)行規(guī)模。
三是支持民間資本參與城鎮(zhèn)化進(jìn)程,。出臺指導(dǎo)意見,建立相應(yīng)的激勵和補(bǔ)貼機(jī)制,,拉動民間資本進(jìn)入市政公共設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營領(lǐng)域,。