進(jìn)行新型城鎮(zhèn)化建設(shè),，首先要改變各級政府用行政命令推動城鎮(zhèn)化的辦法，要通過市場運作和政府的土地利用規(guī)劃來提高城鎮(zhèn)化效率,。市場運作是基礎(chǔ),，政府主要是順勢而為；其次,，應(yīng)按照十八屆三中全會通過的《決定》精神,，建立跨城鄉(xiāng)的全國統(tǒng)一的勞動力、土地和資本市場,，以便資源流向效率和回報最高的地方；最后,，要改革行政層級制度,，重新界定市場的職責(zé)，重新組織城市財政,。只要解決體制問題,，提高我國城市化本身和城市效率是完全有可能的。
城市意味著人的親近性,、密集度和接近性,，可以面對面交流、沖擊,，產(chǎn)生新的思想,、新的概念、新的技術(shù)，這是城市最大的功能,。城市化可以提高整個經(jīng)濟的效率,。以上觀點是經(jīng)濟學(xué)普遍共識，這和國內(nèi)對于城鎮(zhèn)化比較普遍的認(rèn)識似乎很不一致,。這也是很多問題分歧的起點,，就是我們對城市化的功能有不同的認(rèn)識。
舊型城鎮(zhèn)化有兩個特點：一是土地的城市化優(yōu)先于人口的城市化,，城市化變成了土地開發(fā),。也就是說，城市化不是去發(fā)展思想生產(chǎn),，變成了開發(fā)房地產(chǎn),；二是“攤大餅”式的城市發(fā)展，各地爭相建設(shè)超大規(guī)模的城市,。城市專業(yè)化程度很低,，千篇一律。
關(guān)于城鎮(zhèn)化發(fā)展道路,，實際上我們已經(jīng)討論了好多年,。最先是普遍認(rèn)為城鎮(zhèn)化進(jìn)度太慢，和相同水平的國家相比,，我國的城鎮(zhèn)化水平比較低,。大概是21世紀(jì)初期，中國的城鎮(zhèn)化迅速發(fā)展,，但在這個過程中出現(xiàn)了不少問題,，如“造大城”和“攤大餅”，這些問題其實都涉及城鎮(zhèn)化基本方向的問題,。
我認(rèn)為,，中國在整個改革和發(fā)展中都存在一個問題，就是對一些改革發(fā)展的基本問題有不同意見和看法,，事先并沒有弄清楚,。在改革進(jìn)行中，大家的注意力都放在一些比較現(xiàn)象層面的問題上,。實際上,，基本問題沒有弄明白，現(xiàn)象層面的問題是沒有辦法弄清楚的,。所以,，對于中國的城鎮(zhèn)化道路，我想談的是對一些基本問題的看法,。
城鎮(zhèn)化在現(xiàn)代發(fā)展中的地位和作用
先說第一個問題,，城鎮(zhèn)化在現(xiàn)代發(fā)展中的地位和作用是什么,？這是一個最基本的問題。就像21世紀(jì)初期討論股市的時候,，討論集中在漲或者不漲,，有沒有泡沫。有一次證監(jiān)會召集的高層討論會上,，有學(xué)者提出一個問題——股市是干什么的,？應(yīng)該先要把這個問題弄清楚。實際上,，當(dāng)時是兩種意見,。一種意見認(rèn)為，股市的作用就是方便企業(yè)融資,，特別是按照當(dāng)時證監(jiān)會的說法,，中國是一個社會主義的國家，股市發(fā)展主要是幫助國企融資,。另外一種觀點可能更經(jīng)濟學(xué)書呆氣一點,，說股市是一個有效配置資本資源的裝置，它要給好的企業(yè)資本,，剝奪壞的企業(yè)使用,、浪費社會資本資源的權(quán)利。事實上,，股市最后所有的問題都?xì)w結(jié)到這個基本問題上,。不同的方針有不同的做法，結(jié)果也造成了各種各樣的問題,。
城鎮(zhèn)化也是一樣,，到底為什么要城鎮(zhèn)化呢？城鎮(zhèn)化的作用是什么呢,？兩三年前最流行的看法,，認(rèn)為城鎮(zhèn)化是增加需求、拉動增長的一種重要的途徑,。這個意見在一年多以前受到了很多人的反對,，提出了第二種意見，說城鎮(zhèn)化是工業(yè)化,、現(xiàn)代化的結(jié)果，而不是一種推動力量,。努力搞工業(yè)化,，人口就會向城市聚集，城鎮(zhèn)化就可以得以推進(jìn),。
我個人認(rèn)為,，這兩種意見好像都有問題,。發(fā)展經(jīng)濟學(xué)所公認(rèn)的城市化在工業(yè)化和現(xiàn)代化當(dāng)中的作用，與上述認(rèn)識是有很大的差別的,。
美國布朗大學(xué)專門研究城市化的教授W·亨德森,，在2007年寫了一篇名為《中國的城市化：面臨的問題及政策選擇》的文章，他總結(jié)了整個發(fā)展經(jīng)濟學(xué)和城市經(jīng)濟學(xué),，對城市化的功能提出了一些公認(rèn)說法,。
這篇文章認(rèn)為，從世界范圍來看,，一個國家在從低收入向高收入邁進(jìn)的過程當(dāng)中,，城市化一直是快速收入增長和工業(yè)化的內(nèi)在組成部分。它為什么是一個內(nèi)在的組成部分呢,？說得簡單一點,，就是因為城市化可以提高整個經(jīng)濟的效率。亨德森認(rèn)為,，現(xiàn)代化離不開城市化,，因為大部分制造業(yè)和服務(wù)業(yè)活動在城市中開展，效率更高,。
美國哈佛大學(xué)經(jīng)濟學(xué)教授E·格萊澤,，在另一本書《城市的勝利：城市化如何讓我國變得更加富有、智慧,、綠色,、健康和幸福》(2011年)里,，提到佛羅倫薩為什么可以成為文藝復(fù)興的一個起點城市呢,？就是有才能的人都到這里來交流思想，從交流思想一直到交流繪畫的技術(shù),，于是佛羅倫薩就成了文藝復(fù)興的起點,。諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎獲得者盧卡斯也認(rèn)為，城市是增長的發(fā)動機,，創(chuàng)新的孵化,、精湛技能的培育，無不在城市進(jìn)行,。
E·格萊澤的書里有大段講城市的功能,。他強調(diào)，城市意味著人的接近性(proximity),、密集度和親近性,，在這樣的情況下，就形成了一個“思想市場”,。思想者通過在自由的思想市場上的競爭和合作實現(xiàn)創(chuàng)新,�,？扑乖谌ナ狼皩懙年P(guān)于中國改革的書里，特別強調(diào)思想市場,�,？扑拐J(rèn)為，中國現(xiàn)在一個大的缺點就是缺乏思想市場,。
2007年中財辦請了新增長經(jīng)濟學(xué)代表人物,、美國經(jīng)濟學(xué)家羅默等國外學(xué)者來中國做“十二五”計劃預(yù)研究。羅默來了之后,，在北京大學(xué)做了一個報告,，強調(diào)中國城市化要加速。他說,，城市化的最大作用是什么呢,？就是城市能夠有效地生產(chǎn)思想(ideas)。在城市當(dāng)中,，因為有人的親近性,、密集度和接近性，所以通過人和人之間的面對面的交流,、沖擊,，就可以產(chǎn)生新的思想、新的概念,、新的技術(shù),，這是城市最大的功能。
以上觀點是經(jīng)濟學(xué)普遍公認(rèn)的認(rèn)識,，但和國內(nèi)對于城鎮(zhèn)化比較普及的認(rèn)識好像很不一致,。這也是好多問題分歧的起點，就是我們對城市化的功能有不同的認(rèn)識,。
但是,，城市化也有它的負(fù)面效應(yīng)。就是因為城市化人口密集,，就會造成交通擁堵,，垃圾處理、公共衛(wèi)生管理變得復(fù)雜和困難,，治安管理的難度加大,。總而言之,，城市生活的成本就會比較高,。顯然，我們應(yīng)該盡量發(fā)揮城市的正能量，盡量減少負(fù)面效應(yīng),；如果正能量沒發(fā)揮，負(fù)面效應(yīng)很大,，那就會出問題,。中國舊型城鎮(zhèn)化的問題就在這里。
舊型城鎮(zhèn)化存在的問題和產(chǎn)生根源
舊型城鎮(zhèn)化有什么特點呢,？有一個從現(xiàn)象上就可以看出的特點,，就是土地的城市化優(yōu)先于人口的城市化，城市化變成了土地開發(fā),。土地的城市建成區(qū)的面積增長,，比城市人口的增長要高好幾倍。城市的市中心的容積率比發(fā)達(dá)國家要低得多,，城市人口的人均占地面積比發(fā)達(dá)國家多得多,。也就是說，城市化不是去發(fā)展思想生產(chǎn),，變成了開發(fā)房地產(chǎn),。在城市化的過程中，提高效率的功能發(fā)揮不大,，而這是它的基本作用,。
第二個特點是“攤大餅”式的城市發(fā)展，各地爭相建設(shè)超大規(guī)模的城市,。我國的城市專業(yè)化程度很低,，千篇一律。只要擴大規(guī)模就可以,，同構(gòu)化很嚴(yán)重,。在亨德森的上述文章中就講到一個問題，他說,，總體看中國的城市化進(jìn)度比其他國家落后,，城市居民的數(shù)量比世界其他同樣發(fā)展水平的國家要低。但是,，出現(xiàn)了一個很特別的情況：一方面是小城市偏枯,，另一方面又有特別多的特大規(guī)模城市，也就是說500萬人口以上的城市特別多,。這樣的城市運作效率是很低的,，北京就是這樣的例子。而全國有很多很多這樣的城市,，正在向特大城市邁進(jìn),。
關(guān)于城市的發(fā)展，亨德森講到一個結(jié)構(gòu)變化的規(guī)律。在工業(yè)化時期是農(nóng)村人口移向城市,，所以制造業(yè)先在城市中發(fā)展起來,。但是很快，大概在20世紀(jì)中期,，制造業(yè)的技術(shù)變成了一個非常一般性的,、標(biāo)準(zhǔn)化的技術(shù)，并不要求工人有很高的教育水平,、知識水平和技術(shù)水平,，而在城市里的生活成本又比較高，所以,，這些制造業(yè)企業(yè)就從大城市移向小城市,。
我們“攤大餅”式城市發(fā)展的結(jié)果是把金融業(yè)、服務(wù)業(yè),、制造業(yè)還有政府都放在里面,。各種專業(yè)的人員，包括大部分的制造業(yè)集中大城市,，而制造業(yè)里面的工人叫農(nóng)民工,，農(nóng)民工是沒有城市化的，實際上他不是市民,，他的知識和技術(shù)水平其實都是比較低的,。這就出現(xiàn)了“偽城市化”的問題。關(guān)于城鎮(zhèn)化率,，現(xiàn)在有兩個數(shù)字,，一個是國家統(tǒng)計局說的52%，但是其中有相當(dāng)一部分是偽城市化,，就是實際上不能參加羅默說的生產(chǎn)思想(idea)過程,，只是做一些簡單加工。如果把這部分刨掉之后,，我國的城市化率只有35%,。
這樣的舊型城鎮(zhèn)化就造成了很多問題。
首先是大拆大建,，侵犯民眾利益,。其次是小城市偏枯，特大城市瘋長,。最終結(jié)果就產(chǎn)生了兩個效率問題：城市建設(shè)過程中占地面積過大,，投資效率低下，各級政府債臺高筑,，威脅國家金融體系的穩(wěn)定,。資源的稀缺決定了做事情時間上和空間上不能錯配，今天只能做今天的事，明天的事不能放在今天做,。以后你該干的事,，你現(xiàn)在非要干，那就是債臺高筑,，就得借錢,。這又引出第二個經(jīng)濟學(xué)的基本常識——借了錢是要還的。但是,，很多人好像沒有這樣的概念，在城市建設(shè)中,，只要能借到錢就往里投,。
現(xiàn)在有一些研究，發(fā)現(xiàn)我國現(xiàn)在的資產(chǎn)負(fù)債表杠桿率太高,，杠桿率太高就有出現(xiàn)系統(tǒng)性風(fēng)險的危險,。以前以為主要是企業(yè)的負(fù)債率太高，這兩年發(fā)現(xiàn)各級政府的負(fù)債率也很高,。根據(jù)國務(wù)院的要求,，現(xiàn)在審計署正在審計，本來說10月要公布,，到目前為止還沒有公布,，這個數(shù)字大概不小。
舊型城鎮(zhèn)化造成的另外一個問題,，就是建成的城市運作效率很低,。城市提高效率的好處沒有充分發(fā)揮，但是負(fù)面效應(yīng)卻充分顯露：交通擁堵,，生態(tài)環(huán)境惡化,，城市運營成本高昂。北京就是一個典型,，每個人的生活半徑都很長,，每天幾百萬人進(jìn)來一次，出去一次,�,？諝馕廴旧踔恋搅吮淼某潭取�
對于舊型城鎮(zhèn)化造成的問題,，中科院院士陸大道等已經(jīng)呼吁了很多年,。為什么會產(chǎn)生這些問題？追隨他的研究進(jìn)行梳理,，主要有下面幾個原因：
第一個原因是政府主導(dǎo)了城鎮(zhèn)化的過程,，把造城當(dāng)成是提高政績的重要甚至是主要的手段。城市的來源無非是兩個：一種情況是從“市”來的，有交易的需要,，就要集聚,，于是在中世紀(jì)的時候就出現(xiàn)了城市；還有一種途徑具有中國歷史的特點,，是從“城”來的,。城在中國的古漢語里面是都，是政治中心,。在中國的歷史里,，城市是從“城”來的。在計劃經(jīng)濟之后,，就沿襲了這個格局,。我戶口本上的籍貫是重慶
。重慶過去是西南地區(qū)的經(jīng)濟中心,，因為它在三峽的上游,，但是計劃經(jīng)濟下，就比不上成都,，成都是省會,。華北地區(qū)政治中心在北京，經(jīng)濟中心在天津
,。但是,，后來經(jīng)濟中心都敵不過政治中心。這是整個經(jīng)濟社會組織的格局造成的,。
第二個原因是就是土地產(chǎn)權(quán)制度,。我國現(xiàn)在土地產(chǎn)權(quán)制度是兩塊：農(nóng)村那一塊是集體的，最終擁有者是農(nóng)民,，但實際上沒有處置權(quán)利,，也得不到利益；城市土地按照1982年憲法的規(guī)定,，城市土地屬于國有,。所以，城市化過程中就出現(xiàn)這樣的問題：農(nóng)村土地要轉(zhuǎn)到城市,，先有一個征購,，再轉(zhuǎn)成國有進(jìn)行招拍掛。而農(nóng)村土地征購的時候,，按照規(guī)定,，是要按照土地的農(nóng)產(chǎn)值定價的。這就造成轉(zhuǎn)成城市土地后,，形成的差價非常大,。這個差價就屬于新所有者所有,，農(nóng)民無法享受。因此就造成了很大的一個推動力量,，要造大城,，攤大餅，要盡量把城市規(guī)模做大,。這不僅可以表現(xiàn)政績,，還能夠有財政的支持，這就出現(xiàn)了所謂的土地財政的問題,。
還有一個原因是中國的行政級別是層級化的,。本來市場活動中，城市和城市之間是平等的,，但我國不是,。我國有省級城市、副省級城市,、地級城市、縣級城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn),。越上級的城市支配資源的能力越大,。反過來，越大規(guī)模的城市往往明文規(guī)定的行政級別,，或者是潛在的行政級別就越高,。這就造成了一種循環(huán)，就是上級城市可以運用更大的權(quán)力吸取資源,，擴大自己的規(guī)模,。規(guī)模越大以后，它的行政級別或者是實際的行政級別越高,。這就造成了一種循環(huán),，現(xiàn)在的小城市很偏枯，而大城市擴張得太厲害,。這么一些很深層的體制上的原因,，造成了舊型城鎮(zhèn)化的造城運動很風(fēng)行。
走出發(fā)揮城市創(chuàng)新功能的城鎮(zhèn)化道路
那么,，如何解決這些問題,？我認(rèn)為，這必須和十八屆三中全會通過的《決定》提出的全面深化改革相聯(lián)系,，改變體制上的一些缺陷,，把這些缺陷改掉，新型城鎮(zhèn)化才有可能成功,。
結(jié)合亨德森以及陸大道院士批評造大城運動的研究和觀點,，我認(rèn)為,，進(jìn)行新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，首先,，要改變各級政府用行政命令推動城鎮(zhèn)化的辦法,，要通過市場運作和政府的土地利用規(guī)劃提高城鎮(zhèn)化效率。市場運作是基礎(chǔ),。政府應(yīng)做什么,？主要是順勢而為，土地運用的規(guī)劃要由政府來做,。同時按照規(guī)劃,，政府進(jìn)行管制。農(nóng)用土地,、城市工商用地和住宅用地應(yīng)該有劃分,，這個劃分要有行政權(quán)力的管制。
其次,，按照《決定》所說的,，建立跨城鄉(xiāng)的全國統(tǒng)一的勞動力、土地和資本市場,，以便資源流向效率和回報最高的地方,。
最后，要改革行政層級制度,，重新界定市場的職責(zé),，重新組織城市財政。這是《決定》中提出來的,，其實都可以做到,。只要解決體制上的問題，提高我國城市化本身和城市效率是完全有可能的,。
十八屆三中全會做出了全面深化改革的決定,，我認(rèn)為，這些都有利于推行更有效率的城鎮(zhèn)化�,，F(xiàn)在應(yīng)該全社會共同努力,，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。有關(guān)改革會沖擊原有的利益格局,，需要以更大的政治勇氣和智慧沖破阻力和克服困難,，把各項改革落到實處。另外,，在深化改革的過程中也要考慮實際的困難,。因為現(xiàn)在城市建設(shè)雖說效率很差，但它各個環(huán)節(jié)之間經(jīng)過磨合,，大體上可以協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn),。比如說大規(guī)模城建投資,，可以賣土地，賣土地就可以充實收入,。如果一個環(huán)節(jié)發(fā)生了改變,，其他的環(huán)節(jié)就會和它發(fā)生矛盾。舊型城鎮(zhèn)化的問題是長時期的偏差造成的結(jié)果,。當(dāng)推行改革的時候,，不能不考慮到實際會發(fā)生的困難，要做通盤的設(shè)計考慮,。以《決定》中提到的地方政府可以發(fā)債為例,，這是一個很復(fù)雜的工程，地方政府可以發(fā)債,，那么什么情況下可以發(fā)債,？誰對債務(wù)進(jìn)行負(fù)責(zé)？怎么監(jiān)督,？有一整套問題需要解決,。
所以，政府,、業(yè)界,、學(xué)界都要加強學(xué)習(xí)，提高水平,，對自己的行為方式做出調(diào)整。在學(xué)習(xí)十八屆三中全會文件的基礎(chǔ)上,，深入研究城鎮(zhèn)化有關(guān)的各種問題,，支持幫助政府來執(zhí)行這些改革計劃�,？傮w看,，我認(rèn)為我國城市化現(xiàn)在的水平還很低，和城市化有關(guān)的各個行業(yè)大有用武之地,。相信我們可以走出符合我國實際,、能夠發(fā)揮城市創(chuàng)新功能的城鎮(zhèn)化道路。我期盼著這一天的到來,。