稀土“黑產業(yè)鏈”緣何久治不絕
組織打擊專項活動有必要，同時促進稀土行業(yè)健康發(fā)展,，還應把管理措施制度化,、常態(tài)化，建立長效機制,，以收到更好的效果
近年來,，我國對稀土產業(yè)的管理調控力度不斷加大，收到了明顯成效,。但是本刊記者采訪了解到,，稀土“黑產業(yè)鏈”的問題卻久治不絕，而且往往是在專項整治、打擊行動結束后,，非法開采和生產加工,、銷售、出口稀土產品的現(xiàn)象又活躍起來,，甚至還非常猖獗,。
部分業(yè)內人士指出，近年來采用的“運動式”整治措施缺乏持久效力,，建議今后在開展打擊專項行動的同時,，盡快解決法律法規(guī)不完善、執(zhí)法主體不明,、執(zhí)法體系未建立等一系列問題,，探索建立打擊非法生產銷售稀土行為的長效機制，以實現(xiàn)標本兼治,。
“黑產業(yè)鏈”規(guī)模驚人
“每年幾萬噸的黑稀土沖擊市場,，這種局面如果持續(xù)下去，我國的稀土資源將大量流失,，稀土行業(yè)健康發(fā)展的目標也將化為泡影,！”聊起當下存在的稀土“黑產業(yè)鏈”，包頭稀土研究院原院長馬鵬起憂心忡忡,。
位于內蒙古包頭市的白云鄂博多金屬共生礦,，礦區(qū)面積達48平方公里，是全球輕稀土資源最富集的地區(qū),。該礦周邊區(qū)域還分布著一些礦點,，部分礦點的稀土品位也非常高。在暴利的誘惑下,，不法分子盯上了這里,，有的到小礦點盜采礦石，有的甚至盜竊礦區(qū)內的礦巖,。
為了防范不法分子,，近年來包鋼集團沿著白云鄂博主礦的邊界，開掘了寬3米,、深2米的壕溝,，修起了總長度近70公里、高約2.5米的圍墻,、圍欄,。此外，包鋼集團還在一些路段出口設立了檢查站,，安裝監(jiān)控設施,，配置車輛,、人員，在礦區(qū)和尾礦壩周邊地區(qū)晝夜巡邏,，即便如此,，今年以來仍有盜礦事件發(fā)生。
“在包頭市和周邊地區(qū),，有的企業(yè)根本沒有合法的稀土礦冶煉分離生產計劃指標,，在本輪打擊非法生產銷售稀土行為專項行動啟動前，卻在生產加工稀土,，如果不是收購的黑礦,，就無法解釋它們的原料來源�,！币患蚁⊥疗髽I(yè)的負責人氣憤地說。
在稀土資源分散的江西等南方省區(qū),，私挖盜采稀土礦和加工銷售稀土產品的現(xiàn)象更是屢禁不絕,。中國稀土行業(yè)協(xié)會秘書長馬榮璋說，去年南方礦區(qū)的離子性稀土礦生產指令性計劃為1.34萬噸,，但是行業(yè)協(xié)會統(tǒng)計分析的數(shù)據(jù)顯示,，去年南方礦區(qū)至少生產了3.7萬噸，近70%來源不明,。
從全國看,，相關政府部門和企業(yè)機構的負責人估計，2012年全國非法稀土礦產量估計有4萬多噸,，違規(guī)冶煉分離產品有5萬多噸,。
相比之下，去年我國有稀土指令性生產計劃的企業(yè)僅分別生產稀土礦產品,、冶煉分離產品7.6萬噸,、8.2萬噸。
包鋼稀土(集團)高科技股份有限公司總經理張忠等多家稀土企業(yè)的負責人普遍認為,，非法開采,、加工和銷售稀土活動是影響我國稀土產業(yè)健康發(fā)展的一顆毒瘤，2012年以來稀土價格持續(xù)低迷,，“黑稀土”大量沖擊市場是一大原因,。
多種因素制約打擊成效
2011年和2012年，工信部會同有關部門,，先后兩次開展稀土行業(yè)秩序專項整治行動,。已公布的數(shù)據(jù)顯示，在過去兩年里,，已經查處違法勘查和開采稀土行為600多起,，搗毀非法采礦點14個，勒令近90家礦山和稀土分離冶煉廠停產、整改,。為進一步規(guī)范稀土生產和銷售秩序,，今年8月15日到11月15日，工信部等八部門又聯(lián)合實施了新一輪打擊非法生產銷售稀土行為專項行動,。
一些業(yè)內人士說,，實施專項整治活動確實在短期內取得很大成效，但是我國稀土分布區(qū)域很廣,，往往是專項活動一過,，不法分子又開始活躍起來，一些非法開采,、冶煉分離廠也在“風頭”過后死灰復燃,。
馬榮璋和中國稀土學會副秘書長張安文等人認為，以下主要問題,，制約了整治和打擊專項行動的成效：
一是非法稀土生產企業(yè)認定難,。一些稀土企業(yè)負責人指出，只有弄清哪些是非法稀土生產企業(yè),，才能對稀土“黑產業(yè)鏈”進行精確打擊,。但是，現(xiàn)有政策中缺乏明確的界定標準,，這為界定哪些是非法稀土企業(yè)帶來難度,。
二是法律法規(guī)不完善，執(zhí)法難,。馬榮璋說,，目前，對打擊非法生產銷售稀土的部分行政措施,，缺乏法律法規(guī)條文的支持,，也存在執(zhí)法主體不明晰的問題；在稀土礦開采方面,，缺乏以規(guī)范性文件的形式明確行政審批權限,，行政處罰措施也缺乏法律條文支撐與認可；企業(yè)違法成本低,，有關部門的監(jiān)管手段較弱,，打擊力度不足。
三是中央和地方政府之間,、部門和地區(qū)之間尚未形成統(tǒng)一,、高效的執(zhí)法體系。國務院規(guī)定,，工信部對稀土行業(yè)管理負總責,，同時規(guī)定地方政府對轄區(qū)稀土行業(yè)管理總負責,。
一位不愿具名的稀土專家說，一個是“負總責”,，一個是“總負責”,，出了問題往往弄不清誰是責任主體。特別是受經濟利益和地方保護主義思維驅使,，一些地方政府執(zhí)行打擊非法生產銷售稀土政策的主動性,、積極性不高，有的還違反國家稀土產業(yè)政策,，越權審批稀土冶煉分離項目,，甚至縱容非法生產加工稀土的行為。
另外,，稀土行業(yè)管理涉及工信部,、環(huán)保部、國土資源部,、公安,、海關、稅務等多部門,，牽涉的地區(qū)也很多。多頭管理,，各自為政,，權責不明，部門,、地區(qū)之間的工作出發(fā)點和利益取向不同,，各部門能夠投入的人力、精力也不同,，削弱了工作成效,。
四是暴利誘惑增加了打擊難度。馬榮璋說,，目前北方礦區(qū)出產的稀土礦,，每噸資源稅在0.5萬～1.4萬元不等，南方礦區(qū)的稀土礦每噸資源稅在0.6萬～3.6萬元不等,，資源稅加上其他稅費已占每噸礦售價的50%以上,，而私挖盜采不需要繳納任何稅費，獲利空間大,。
五是生產指令性計劃管理沒有達到預期效果,。中國稀土行業(yè)協(xié)會統(tǒng)計的國內112家采選、分離冶煉企業(yè)的生產數(shù)據(jù)顯示,，去年這些企業(yè)的礦產量為14.32萬噸,，冶煉分離產品為11.18萬噸,，與有關部門的統(tǒng)計數(shù)據(jù)出入很大。這在一定程度上反映出指令性計劃下達后,，監(jiān)管落實不到位,，無計劃、超計劃生產現(xiàn)象仍然存在,。
江西省稀土行業(yè)協(xié)會會長崔源發(fā)說,，大量的“黑稀土”對守法經營企業(yè)沖擊很大。以江西等南方中重稀土礦區(qū)為例,，目前稀土礦每噸加工成本為4萬到5萬元,，每噸環(huán)保成本為1.5萬到2萬元，算上辦采礦權,、資源稅等支出,，已經大幅高于目前每噸17萬到18萬元的礦產品綜合售價，導致經營難以為繼,。
六是眾多稀土回收項目以稀土回收處理之名,，行“黑稀土”收購、加工,、銷售之實,，為稀土“黑色產業(yè)鏈”提供了生存空間。
今年以來,，中國稀土行業(yè)協(xié)會進行過專門調研,。以稀土廢料回收企業(yè)為例，調查結果顯示,，全國共有稀土廢料綜合回收企業(yè)56家,，其中江西39家，江蘇4家,，湖南3家,，內蒙古、山西各2家,，河南,、山東、廣東,、浙江,、云南各1家。
馬榮璋介紹說,，2011年以來,，各地突擊審批的企業(yè)占90%，廢料處理能力共19.06萬噸,。其中,，釹鐵硼,、熒光粉、拋光粉等廢料處理能力分別為14.17萬噸,、2.31萬噸和2.15萬噸,。但2012年，全國釹鐵硼年產量8萬噸,，廢料按30%計也只有2.4萬噸,；熒光粉、拋光粉的產量都不高,，總體看,，沒有足夠的廢料供這些稀土廢料綜合回收處理企業(yè)處理。
崔源發(fā)說,，江西省的39家廢料綜合回收企業(yè),，年處理廢料能力達到十多萬噸。部分廢料綜合回收企業(yè),，以綜合回收利用之名,，借其高度重合的工藝流程，行原礦分離之實,，對正規(guī)企業(yè)構成極大沖擊,。
亟待建立長效打擊機制
部分稀土企業(yè)負責人表示，除了破壞和過快消耗資源,、污染和破壞生態(tài)環(huán)境,，稀土“黑產業(yè)鏈”還是走私的貨源。過去兩年,，海關打擊稀土走私的力度加大，查處了一批走私案,，但是走私仍然活躍,。以國內外海關的統(tǒng)計數(shù)據(jù)比較看，估計每年非法流出的稀土量有近2萬噸,。
張安文等人表示,，要根絕“黑稀土”，促進稀土行業(yè)健康發(fā)展,，必須把管理措施制度化,、常態(tài)化，建立長效機制,，才能收到更好的效果,。
受訪專家和業(yè)內人士建議，在相關政府部門采取打擊非法生產銷售稀土行為專項行動,、打擊稀土產品走私等措施的同時,，應做好以下工作：
一是盡快出臺國家稀有金屬生產銷售管理條例,，完善采選、冶煉分離,、深加工,、貿易、廢料回收利用等稀土生產經營項目的審批制度,，明確審批部門,、審批權限和程序，為界定非法企業(yè)提供操作性強的標準,。
二是完善相關法律法規(guī),，明確守法責任主體和稀土礦、分離冶煉產品生產指令性計劃及監(jiān)管措施的法律地位,，清晰界定有關部門的責任和行政執(zhí)法主體,，明確行政執(zhí)法權限、措施,、懲罰標準,，加大懲罰力度，推動執(zhí)法常態(tài)化,。
三是在對稀土廢料綜合回收項目,、稀土礦區(qū)其他礦種采選企業(yè)進行清理整頓的基礎上，采取疏堵結合的措施,，規(guī)劃建設一批區(qū)域性的稀土廢料,、共生稀土礦回收利用中心或定點回收企業(yè)，并將稀土廢料,、共生稀土礦的處理納入監(jiān)管范圍,。
四是進一步明確各部委間及地方的責任，并把執(zhí)法工作重心下移,，形成省市縣鄉(xiāng)各級政府,、部門之間高效協(xié)作的稀土生產銷售監(jiān)管體系，工作不力的追究行政責任,。