國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組
經(jīng)過深入研究和討論,我們初步提出簡(jiǎn)稱為“383方案”的改革設(shè)想,即包含“三位一體改革思路,、八個(gè)重點(diǎn)改革領(lǐng)域、三個(gè)關(guān)聯(lián)性改革組合”的新一輪改革的基本思路和行動(dòng)方案。
經(jīng)濟(jì)體制新“三位一體”的改革思路
�,。�1)新一輪改革的目標(biāo),,是建立富有活力、創(chuàng)新導(dǎo)向,、包容有序,、法治保障的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。富有活力,,就是要大幅度減少政府對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的干預(yù),,通過完善產(chǎn)品市場(chǎng)和要素市場(chǎng)體系,更大程度地調(diào)動(dòng)各方面的積極性,;創(chuàng)新導(dǎo)向,,就是營(yíng)造有利于創(chuàng)新的制度環(huán)境,完善創(chuàng)新激勵(lì)機(jī)制,,促進(jìn)轉(zhuǎn)型升級(jí),,更大范圍地激發(fā)企業(yè)和個(gè)人的創(chuàng)造性;包容有序,,就是大力推進(jìn)權(quán)利公平,、機(jī)會(huì)公平、規(guī)則公平,,使全體人民通過勤奮努力公正分享發(fā)展成果,;法治保障,就是使各種所有制經(jīng)濟(jì)和各類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)得到法律的平等對(duì)待和保護(hù),穩(wěn)定發(fā)展的信心和預(yù)期,。經(jīng)過改革,,形成適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新形勢(shì)、新要求的制度環(huán)境,,打造社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的升級(jí)版,。
(2)實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo),,要在以往市場(chǎng),、政府和企業(yè)改革的基礎(chǔ)上,著力推動(dòng)完善市場(chǎng)體系,、轉(zhuǎn)變政府職能,、創(chuàng)新企業(yè)體制的新“三位一體”改革。完善市場(chǎng)體系,,重點(diǎn)是深化基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域和土地,、勞動(dòng)力、資本等生產(chǎn)要素市場(chǎng)的改革,,使市場(chǎng)更大范圍,、更為有效地發(fā)揮資源配置的基礎(chǔ)性作用;轉(zhuǎn)變政府職能,,重點(diǎn)是減少審批,,理順事權(quán),提高透明度,,促進(jìn)財(cái)稅體制的重要轉(zhuǎn)型,,使政府能夠更好地提供公共產(chǎn)品,維護(hù)社會(huì)公平正義,;創(chuàng)新企業(yè)體制,,重點(diǎn)是放寬準(zhǔn)入、鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng),,營(yíng)造各類企業(yè)平等使用生產(chǎn)要素和創(chuàng)新資源的外部環(huán)境,,使企業(yè)由主要依托低成本要素組合優(yōu)勢(shì),轉(zhuǎn)向更多地依托轉(zhuǎn)型升級(jí),、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng),。
(3)在上述“三位一體”的改革中,,關(guān)鍵是正確處理政府和市場(chǎng)的關(guān)系,。政府和市場(chǎng)并非簡(jiǎn)單的此消彼長(zhǎng)關(guān)系,而應(yīng)當(dāng)形成互補(bǔ)共生的關(guān)系,。國內(nèi)外歷史經(jīng)驗(yàn)表明,,有效的市場(chǎng)通常對(duì)應(yīng)著有效的政府,,反之亦然,。政府應(yīng)在外部性強(qiáng),、自身具備優(yōu)勢(shì)、能夠給企業(yè)和市場(chǎng)帶來補(bǔ)充支撐效應(yīng)的領(lǐng)域發(fā)揮作用,。這樣,,隨著市場(chǎng)和企業(yè)的成長(zhǎng),政府的作用也會(huì)相應(yīng)增長(zhǎng),。政府發(fā)揮作用的合理范圍也是隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)階段和經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化而變化,。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的較低階段,政府在外部性突出,、確定性較強(qiáng)的領(lǐng)域,,如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域,可以發(fā)揮重要作用,,為企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造有利條件,,支持經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)。而當(dāng)大規(guī)�,;A(chǔ)設(shè)施建設(shè)時(shí)期結(jié)束,,更多依靠產(chǎn)業(yè)升級(jí)和創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的時(shí)候,政府就應(yīng)當(dāng)減少對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的直接參與,,主要致力于培育有利于創(chuàng)新的制度和政策環(huán)境,。在某些特殊情景如應(yīng)對(duì)金融危機(jī)沖擊時(shí),政府有必要采取一些行政措施,,但轉(zhuǎn)入常規(guī)增長(zhǎng)后,,就要把本應(yīng)由企業(yè)和市場(chǎng)來辦的事情交還給企業(yè)和市場(chǎng)。
改革的八個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域
�,。�1)以依法行政,、公開透明、大幅度實(shí)質(zhì)性減少行政審批為重點(diǎn),,深化政府行政管理體制改革,。轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、推進(jìn)社會(huì)轉(zhuǎn)型,,迫切需要轉(zhuǎn)變政府職能,。應(yīng)抓住當(dāng)前深化改革的有利時(shí)機(jī),推進(jìn)各項(xiàng)職能轉(zhuǎn)變,,大幅度實(shí)質(zhì)性減少行政審批,,提高政府決策科學(xué)性,增強(qiáng)政府運(yùn)作透明度,,盡快使依法行政取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展,。
——有針對(duì)性地調(diào)整或完善政府基本職能。減少貸款規(guī)模、土地指標(biāo),、產(chǎn)能數(shù)量等行政性直接干預(yù)手段,,主要運(yùn)用貨幣、財(cái)稅等總量手段改善宏觀調(diào)控,。調(diào)整市場(chǎng)監(jiān)管重心,,減少行業(yè)進(jìn)入的前置性審批,加強(qiáng)質(zhì)量,、安全,、環(huán)保、節(jié)能,、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等方面的一線監(jiān)管,。加大反壟斷和反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法力度,維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境,,對(duì)監(jiān)管不作為造成重大損失的,,相關(guān)監(jiān)管部門和人員需承擔(dān)相應(yīng)法律和經(jīng)濟(jì)責(zé)任。積極鼓勵(lì)和扶持社會(huì)力量參與提供公共服務(wù),,擴(kuò)大政府購買服務(wù)范圍,,促進(jìn)公共服務(wù)多元化供給。
——采取得力措施,,大幅度實(shí)質(zhì)性減少行政審批,。對(duì)國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案中已明確要清理和減少的行政許可、行政審批,,必須按期完成,。對(duì)仍需審批的項(xiàng)目,規(guī)定審批時(shí)限,,到期不批復(fù)視為同意,。對(duì)不涉及國家安全和企業(yè)秘密的審批,在網(wǎng)上公布審批流程,、條件和進(jìn)度,,接受企業(yè)和社會(huì)公眾的質(zhì)詢。建立審批事項(xiàng)重大失誤責(zé)任追究制,,對(duì)審批失當(dāng)造成重大損失的,,追究相關(guān)人員責(zé)任。
——提高政府決策效率和科學(xué)性,。改進(jìn)政府決策協(xié)調(diào)機(jī)制,,將部門會(huì)簽制度改為牽頭部門負(fù)責(zé)制。對(duì)涉及公眾利益的重大決策,,決策前應(yīng)組織相關(guān)機(jī)構(gòu),、智庫等進(jìn)行必要論證,,有的要舉行聽證會(huì);事中要有跟進(jìn)評(píng)估,、反饋調(diào)整,;事后應(yīng)組織包括第三方機(jī)構(gòu)在內(nèi)的有關(guān)方面評(píng)估政策效果,并公布評(píng)估結(jié)果,。
——提高政府運(yùn)行透明度,。擴(kuò)大各級(jí)政府在三公經(jīng)費(fèi),、轉(zhuǎn)移支付等領(lǐng)域的公開內(nèi)容,,詳細(xì)公布各級(jí)政府財(cái)政收支和政府間轉(zhuǎn)移支付的計(jì)算方法。建立人民銀行,、統(tǒng)計(jì)部門,、審計(jì)部門向全國人大定期匯報(bào)制度,凡不涉及國家安全的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)及其計(jì)算方法,,應(yīng)及時(shí)公開,。總結(jié)有關(guān)地方經(jīng)驗(yàn),,完善地方政府定期向人大匯報(bào)工作機(jī)制,,推行電視、網(wǎng)上直播等做法,,有效提高政府運(yùn)行透明度,。
——真正落實(shí)依法行政。引導(dǎo),、鼓勵(lì)公民,、法人和其他組織依法行使行政訴訟手段,維護(hù)自身正當(dāng)權(quán)益,,監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán),。選取“民告官”典型判例,進(jìn)行適當(dāng)宣傳,。鼓勵(lì)公益訴訟,,允許集體訴訟,以減少上訪和群體性事件,。
——完善公職人員薪酬體系,。根據(jù)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、物價(jià)變動(dòng)和社會(huì)平均收入水平,,合理確定政府部門和公立機(jī)構(gòu)職工收入水平及其增長(zhǎng)機(jī)制,。建立廉潔年金制度,公職人員未犯重大錯(cuò)誤或未發(fā)現(xiàn)腐敗行為的退休后方可領(lǐng)取,。規(guī)范崗位權(quán)責(zé),,減少政府官員自由裁量權(quán),,構(gòu)建“不能貪、不敢貪,、不愿貪”的防腐機(jī)制,。率先從公共部門及國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)班子和新提拔干部做起,加快官員公布個(gè)人財(cái)產(chǎn)進(jìn)度,。
�,。�2)以打破壟斷、促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng),、重塑監(jiān)管為重點(diǎn),,加快基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域改革�,;A(chǔ)產(chǎn)業(yè)的壟斷弊端,,已對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局產(chǎn)生了日益明顯的負(fù)面影響。大力度推進(jìn)基礎(chǔ)行業(yè)改革刻不容緩,。改革的重點(diǎn)是放寬準(zhǔn)入,,形成競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)結(jié)構(gòu),同時(shí)在自然壟斷環(huán)節(jié)形成有效監(jiān)管,。
——開放投資,,探索適合國情的鐵路運(yùn)營(yíng)模式。在原鐵道部改革,、初步實(shí)現(xiàn)政企分開的基礎(chǔ)上,,選擇一批發(fā)展?jié)摿^大、業(yè)務(wù)邊界清晰,、適合于成立干線公司的項(xiàng)目,,率先引入外部投資或者直接上市融資,同時(shí)進(jìn)行其他市場(chǎng)化的融資試點(diǎn),,保障鐵路建設(shè)投資穩(wěn)定增長(zhǎng),。借鑒國際上“網(wǎng)運(yùn)分離”“區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)”“干線公司+平行線競(jìng)爭(zhēng)”等運(yùn)營(yíng)模式,從實(shí)際出發(fā),,積極探索適合國情的鐵路運(yùn)營(yíng)模式,。鐵路監(jiān)管部門應(yīng)制定并實(shí)施通路權(quán)開放等相關(guān)規(guī)則。
——以形成成品油定價(jià)新機(jī)制,、放寬非常規(guī)油氣資源的勘探開發(fā)準(zhǔn)入為突破口,,推進(jìn)石油天然氣行業(yè)的改革。建立國內(nèi)與國際市場(chǎng)連通,、具有重要定價(jià)影響力,、以中國原油為標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)品的石油現(xiàn)貨和期貨交易市場(chǎng)。放開對(duì)進(jìn)口原油,、成品油,、天然氣的限制,。政府有關(guān)部門不再直接規(guī)定成品油價(jià)格,改為在石油價(jià)格出現(xiàn)較大幅度波動(dòng)時(shí)采取臨時(shí)性干預(yù)措施,。放寬非常規(guī)油氣資源勘探開發(fā)市場(chǎng)準(zhǔn)入,完善礦權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓制度,,將頁巖油等非常規(guī)油氣資源作為獨(dú)立礦種,,納入礦權(quán)管理,加速相關(guān)資源的勘探開發(fā),。將石油天然氣管網(wǎng)業(yè)務(wù)從上中下游一體化經(jīng)營(yíng)的油氣企業(yè)中分離出來,,組建若干家油氣管網(wǎng)公司,并建立對(duì)油氣管網(wǎng)的政府監(jiān)管制度,。
——引入大用戶直購電,,建立實(shí)時(shí)競(jìng)爭(zhēng)發(fā)電市場(chǎng),,深化電力體制改革,。實(shí)行大用戶直購電,建立實(shí)時(shí)競(jìng)爭(zhēng)發(fā)電市場(chǎng),,開展“競(jìng)價(jià)上網(wǎng)”,,形成以雙邊合同市場(chǎng)為主、實(shí)時(shí)競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)為輔的競(jìng)爭(zhēng)性電力市場(chǎng),。推進(jìn)電價(jià)形成機(jī)制改革,,上網(wǎng)電價(jià)由發(fā)電市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)或發(fā)電企業(yè)與大用戶雙邊合同確定;輸配電價(jià)實(shí)行政府管制,,形成直接反映電網(wǎng)企業(yè)效率的獨(dú)立輸配電價(jià),;居民和中小工商業(yè)銷售電價(jià)仍實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)。率先實(shí)現(xiàn)輸配業(yè)務(wù)的財(cái)務(wù)分開,,在開展試點(diǎn)的基礎(chǔ)上逐步實(shí)現(xiàn)輸配完全分開,。
——加快業(yè)務(wù)相互開放,實(shí)質(zhì)性推進(jìn)三網(wǎng)融合,。實(shí)現(xiàn)電信,、互聯(lián)網(wǎng)、廣電主體業(yè)務(wù)相互開放和相互進(jìn)入,。整合分散的監(jiān)管職能,建立統(tǒng)一監(jiān)管體系,。再次重組電信企業(yè),,形成多家競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力相當(dāng)?shù)碾娦胚\(yùn)營(yíng)商,以利于有效競(jìng)爭(zhēng),。
�,。�3)以權(quán)利平等,、放開準(zhǔn)入,、公平分享為重點(diǎn),,深化土地制度改革�,,F(xiàn)行土地制度存在權(quán)利二元,、市場(chǎng)進(jìn)入不平等,、價(jià)格扭曲和增值收益分配不公等弊端,。改革目標(biāo)是建立兩種所有制土地權(quán)利平等、市場(chǎng)統(tǒng)一,、增值收益公平共享的土地制度,,促進(jìn)土地利用方式和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變,。
——提供平等保護(hù)土地產(chǎn)權(quán)的制度基礎(chǔ)設(shè)施,。以落實(shí)集體成員權(quán)時(shí)點(diǎn)和量化集體資產(chǎn)為核心,,確保農(nóng)村土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變,。將農(nóng)村承包地、宅基地,、林地,、房屋等資源確權(quán)、登記,、頒證到每個(gè)農(nóng)民,。實(shí)施以土地為基礎(chǔ)的不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度。在現(xiàn)有土地權(quán)屬基礎(chǔ)上,,賦予農(nóng)民集體土地處置權(quán),、抵押權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)。
——構(gòu)建平等進(jìn)入,、公平交易的土地市場(chǎng),。在規(guī)劃和用途管制下,允許農(nóng)村集體土地與國有土地平等進(jìn)入非農(nóng)用地市場(chǎng),,形成權(quán)利平等,、規(guī)則統(tǒng)一的公開交易平臺(tái),建立統(tǒng)一土地市場(chǎng)下的地價(jià)體系,。完善土地租賃,、轉(zhuǎn)讓、抵押二級(jí)市場(chǎng),。隨著農(nóng)村集體建設(shè)用地直接入市,,相應(yīng)收縮政府征地范圍,,逐步減少直至取消非公益性用地的劃撥供應(yīng)。在集體建設(shè)用地入市交易的架構(gòu)下,,對(duì)已經(jīng)形成的“小產(chǎn)權(quán)房”,,按照不同情況補(bǔ)繳一定數(shù)量的土地出讓收入,妥善解決這一歷史遺留問題,。
——建立公平共享的土地增值收益分配制度,。對(duì)被政府征收土地,改原用途補(bǔ)償為公平補(bǔ)償,,農(nóng)民房屋按市價(jià)補(bǔ)償,,被征地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社保體系。改革土地出讓制度和用地模式,,合理確定城市土地用于建設(shè)與農(nóng)民留用比例,。建立國家土地基金制度。
——建立與現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的土地財(cái)產(chǎn)稅制度,。建立土地價(jià)值評(píng)估體系,。將土地稅收計(jì)征重點(diǎn)從流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)向保有環(huán)節(jié),實(shí)施從價(jià)計(jì)征,。率先對(duì)集體建設(shè)用地,、儲(chǔ)備土地和囤積土地征收土地增值稅,。
——建立國有土地資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)制度和土地融資制度,。改政府賣地為國有土地資產(chǎn)經(jīng)營(yíng),政府以國有土地所有者身份獲得土地權(quán)益,,成立國有土地資產(chǎn)公司從事國有土地經(jīng)營(yíng),。改造國有土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu),建立國有土地資產(chǎn)交易市場(chǎng),。完善國有土地資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收益使用管理制度,,明確國有土地資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收益不得當(dāng)期使用,其用途和績(jī)效由人大審議監(jiān)督,。完善國有土地融資制度,用于抵押融資的土地必須權(quán)證和主體明確,,由第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估,。
——建立以權(quán)屬管理和用途管制為核心的現(xiàn)代土地管理體制。制定國土空間規(guī)劃體系,。強(qiáng)化土地利用總體規(guī)劃實(shí)施剛性,,依法落實(shí)用途管制。加強(qiáng)土地權(quán)屬管理,,建立統(tǒng)一地籍管理體系,。逐步取消土地指標(biāo)審批和年度計(jì)劃管理,,建立中央和地方權(quán)責(zé)對(duì)等的土地管理責(zé)任制度。
�,。�4)以降低金融行業(yè)準(zhǔn)入門檻,、推進(jìn)利率匯率市場(chǎng)化為重點(diǎn),推動(dòng)金融體系改革,。應(yīng)當(dāng)抓住全球經(jīng)濟(jì)再平衡的有利時(shí)機(jī),,建立一個(gè)市場(chǎng)導(dǎo)向、高效而富有彈性的金融體系,,支持轉(zhuǎn)型升級(jí)和城鎮(zhèn)化進(jìn)程,;化解潛在金融風(fēng)險(xiǎn);與財(cái)稅體制和要素價(jià)格改革等相配合,,形成協(xié)同效應(yīng),。
——深化金融機(jī)構(gòu)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和治理結(jié)構(gòu)改革。降低金融行業(yè)準(zhǔn)入門檻,,形成多元化競(jìng)爭(zhēng)性的金融體系,,滿足實(shí)體經(jīng)濟(jì)的金融服務(wù)需要。大幅降低各級(jí)政府對(duì)金融機(jī)構(gòu)的持股比例,,通過金股等國際通行的股權(quán)形式和有效監(jiān)管,,體現(xiàn)國家對(duì)金融機(jī)構(gòu)的控制力。在城市商業(yè)銀行等區(qū)域性金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)狀況總體穩(wěn)定的情況下,,及早推進(jìn)并購重組和股權(quán)多元化,,以控制和化解風(fēng)險(xiǎn)隱患。降低金融行業(yè)準(zhǔn)入門檻,,鼓勵(lì)能滿足金融服務(wù)需求的新興民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展,,特別是鼓勵(lì)有實(shí)力的互聯(lián)網(wǎng)機(jī)構(gòu)發(fā)揮自身獨(dú)特優(yōu)勢(shì)進(jìn)入小微金融領(lǐng)域,鼓勵(lì)社會(huì)資金設(shè)立農(nóng)村金融服務(wù)機(jī)構(gòu),。
——推進(jìn)利率市場(chǎng)化進(jìn)程,,倒逼金融機(jī)構(gòu)提升競(jìng)爭(zhēng)力和創(chuàng)新能力,為人民幣資本項(xiàng)目可兌換奠定基礎(chǔ),。推動(dòng)大額可轉(zhuǎn)讓存單(CD)的利率市場(chǎng)化,,取消貸款利率下浮限制,擴(kuò)大市場(chǎng)化定價(jià)的金融產(chǎn)品規(guī)模,,形成完整的市場(chǎng)化基準(zhǔn)收益率曲線,。設(shè)立存款保險(xiǎn)制度,建立金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)退出機(jī)制,,以并購重組方式處置利率市場(chǎng)化過程中的問題金融機(jī)構(gòu),。
——推進(jìn)匯率形成機(jī)制市場(chǎng)化和人民幣資本項(xiàng)目可兌換。十年內(nèi)使人民幣成為主要的國際結(jié)算和投資計(jì)價(jià)貨幣,在局部市場(chǎng)成為國際儲(chǔ)備貨幣,。以此倒逼外匯市場(chǎng),、跨境投資、債券市場(chǎng),、金融機(jī)構(gòu)本外幣綜合經(jīng)營(yíng)等領(lǐng)域的改革,。
——以適應(yīng)轉(zhuǎn)型升級(jí)和城鎮(zhèn)化建設(shè)需要為重點(diǎn)完善金融市場(chǎng)體系。重點(diǎn)發(fā)展面向中小企業(yè)和創(chuàng)新型企業(yè)的創(chuàng)業(yè)板,、新三板,、場(chǎng)外市場(chǎng)等多層次資本市場(chǎng)體系。大幅度提高債券在融資結(jié)構(gòu)中的比重,,實(shí)現(xiàn)場(chǎng)內(nèi)外市場(chǎng),、銀行間及交易所市場(chǎng)的互聯(lián)互通,建立統(tǒng)一的債券監(jiān)管體系,。深化發(fā)行制度市場(chǎng)化改革,,重點(diǎn)從發(fā)行環(huán)節(jié)實(shí)質(zhì)審核轉(zhuǎn)向信息披露。監(jiān)管重點(diǎn)從行政性審批和保護(hù)金融機(jī)構(gòu),,轉(zhuǎn)向防控風(fēng)險(xiǎn)為本和保護(hù)金融消費(fèi)者,。針對(duì)日趨活躍的跨市場(chǎng)金融創(chuàng)新活動(dòng),強(qiáng)化央行對(duì)金融體系系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)防范的協(xié)調(diào)職能,。構(gòu)建中央與地方分層有序的金融管理體系,。
(5)以優(yōu)先調(diào)整事權(quán),、帶動(dòng)財(cái)力重新配置為重點(diǎn),,啟動(dòng)新一輪財(cái)稅體制改革。以分稅制為基礎(chǔ)的財(cái)稅體制與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基本適應(yīng),,總體方向需繼續(xù)堅(jiān)持,。針對(duì)現(xiàn)存的政府事權(quán)不清、收支結(jié)構(gòu)不合理,、地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)突出等問題,應(yīng)在維持宏觀稅負(fù)和中央財(cái)力集中度基本穩(wěn)定的前提下,,以中央政府上劃部分事權(quán)建立“國民基礎(chǔ)社會(huì)保障包”為突破口,,深入推進(jìn)財(cái)稅體制改革,優(yōu)化收支結(jié)構(gòu),,促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變,,增強(qiáng)中長(zhǎng)期財(cái)政穩(wěn)定性和可持續(xù)性。
——以事權(quán)合理劃分重新確定財(cái)力配置,。合理確定中央事務(wù),、地方事務(wù)、中央與地方共同事務(wù)、中央委托事務(wù),、中央引導(dǎo)和鼓勵(lì)性事務(wù)的邊界,,規(guī)范省以下各級(jí)政府事權(quán)邊界。將基礎(chǔ)養(yǎng)老金,、司法體系,、食品藥品安全、邊防,、海域,、跨地區(qū)流域管理等劃為中央事權(quán)。按事權(quán)優(yōu)先原則,,進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化稅收劃分和轉(zhuǎn)移支付制度,。
——實(shí)施“國民基礎(chǔ)社會(huì)保障包”制度。為促進(jìn)人口自由流動(dòng),,保障國民基本社會(huì)權(quán)益,,帶動(dòng)資源優(yōu)化配置和生產(chǎn)率提高,可設(shè)計(jì)并實(shí)施主要由中央和省級(jí)政府承擔(dān)責(zé)任的,、低標(biāo)準(zhǔn)均等化的“國民基礎(chǔ)社會(huì)保障包”制度,。起步階段該保障包的內(nèi)容可包括:用名義賬戶制統(tǒng)一各類人群的基本養(yǎng)老保險(xiǎn),基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金實(shí)行全國統(tǒng)籌,;醫(yī)保參保補(bǔ)貼實(shí)現(xiàn)費(fèi)隨人走,,人口跨行政區(qū)流動(dòng)時(shí)補(bǔ)貼由上級(jí)政府承擔(dān);中央政府對(duì)義務(wù)教育生均經(jīng)費(fèi)實(shí)行按在校生人數(shù)均一定額投入,;對(duì)全國低保對(duì)象按人頭實(shí)行均一定額補(bǔ)貼,。這些待遇都記錄到統(tǒng)一的個(gè)人社會(huì)保障卡中,全體人民均可享受,。社會(huì)保障卡具有補(bǔ)貼結(jié)算功能,,并實(shí)現(xiàn)全國范圍的可攜帶。這樣就可形成與原有戶籍制度雙軌并行的新社會(huì)保障制度,,隨著時(shí)間推移逐步擴(kuò)展內(nèi)容,、提高水平,并最終取代戶籍制度,。
——積極推進(jìn)以房產(chǎn)稅和消費(fèi)稅為主的地方主體稅建設(shè),。加快建立不動(dòng)產(chǎn)登記制度。擴(kuò)大房產(chǎn)稅試點(diǎn)范圍,,盡快完善相關(guān)制度,,一定過渡期后全面推開,并明確為區(qū)縣級(jí)政府主體稅,。按照消費(fèi)地原則將國內(nèi)消費(fèi)稅劃為地方稅,,由生產(chǎn)環(huán)節(jié)改為零售環(huán)節(jié)征收,同時(shí)將車輛購置稅劃歸地方稅。全面減并非稅收入,,市,、區(qū)縣政府每項(xiàng)非稅收入征收均需要省級(jí)人大以上批準(zhǔn)。
——規(guī)范地方發(fā)債制度,,防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),。健全政府會(huì)計(jì)制度,編制政府資產(chǎn)負(fù)債表,。明確地方政府債務(wù)主體,,提高地方融資活動(dòng)透明度。規(guī)范地方融資平臺(tái),,“開前門,、堵后門”,擴(kuò)大地方政府自行發(fā)債范圍,,并建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制,。啟動(dòng)市政收益?zhèn)l(fā)行,通過資產(chǎn)證券化,、引入保險(xiǎn)和養(yǎng)老金等機(jī)構(gòu)投資者拓寬地方政府融資渠道,。
——建立和完善基礎(chǔ)性財(cái)稅制度。實(shí)現(xiàn)全口徑預(yù)算,,試行編制中期預(yù)算,。在投入和服務(wù)程序上明確基本公共服務(wù)國家標(biāo)準(zhǔn)。按屬地原則解決稅源與征稅地分離問題,。把水,、森林、地?zé)岬燃{入資源稅征收范圍,,開征環(huán)境稅,。全面提高政府稅收征管能力,將個(gè)人納稅行為與個(gè)人信用掛鉤,。建立第三方公共支出績(jī)效評(píng)估與監(jiān)督制度,。
(6)
以重新界定職能,、國有資產(chǎn)資本化為重點(diǎn),,深化國有資產(chǎn)管理體制改革。近些年來,,國有資產(chǎn)管理體制和國有企業(yè)改革取得一定進(jìn)展,但仍存在定位不清,、經(jīng)營(yíng)效率低下,、競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)等問題。與其他經(jīng)濟(jì)體比較,我國數(shù)量龐大的國有資產(chǎn)可以在國家現(xiàn)代化建設(shè)中發(fā)揮特殊優(yōu)勢(shì),。深化改革需要進(jìn)一步明確國有資產(chǎn)職能定位,、推進(jìn)國有資產(chǎn)資本化、改進(jìn)運(yùn)營(yíng)模式和治理方式,,以實(shí)現(xiàn)國家能力提升和社會(huì)利益最大化目標(biāo),。
——重新界定國有資產(chǎn)職能。按照提供廣義公共產(chǎn)品,、提升國家能力,、促進(jìn)社會(huì)利益最大化的要求,明確國有資產(chǎn)具有以下四項(xiàng)基本職能,。第一類是社會(huì)保障職能,,重點(diǎn)是為養(yǎng)老、醫(yī)療,、教育,、住房、減貧,、社會(huì)救助等方面的社會(huì)保障職能提供支持,。第二類是提供非盈利性公共服務(wù)職能,主要涉及基礎(chǔ)設(shè)施,、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)中的普遍服務(wù)部分,。第三類是促進(jìn)戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)穩(wěn)定、競(jìng)爭(zhēng)和創(chuàng)新的職能,,主要涉及能源,、交通、通信,、金融等領(lǐng)域,。第四類是保障國家安全的職能,主要涉及國防領(lǐng)域,。
——完成國有企業(yè)的公司制改造,,為國有資產(chǎn)資本化創(chuàng)造條件。對(duì)尚未實(shí)行改制的國有企業(yè),,包括國有獨(dú)資企業(yè)和集團(tuán)公司,,盡快實(shí)施規(guī)范的公司化改造。具備條件的,,可實(shí)行股權(quán)結(jié)構(gòu)多元化,,或做出上市安排。
——按照不同職能建立一批國有資本運(yùn)營(yíng)基金,。參照新加坡淡馬錫資產(chǎn)管理公司模式,,與上述國有資產(chǎn)職能分類相對(duì)應(yīng),,通過劃撥現(xiàn)有國有企業(yè)股權(quán),建立一批國有資本投資運(yùn)營(yíng)基金,。根據(jù)不同職能的特性,,分別制定各類基金的出資方式、經(jīng)營(yíng)目標(biāo)和考核機(jī)制,。社會(huì)保障類基金在控制風(fēng)險(xiǎn)的前提下實(shí)現(xiàn)保值增值,。非盈利性公共服務(wù)類基金通常會(huì)存在政策性虧損,應(yīng)在成本控制,、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等方面提出要求,。對(duì)促進(jìn)戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)穩(wěn)定、競(jìng)爭(zhēng)和創(chuàng)新類基金,,應(yīng)提出在相關(guān)領(lǐng)域可考核的穩(wěn)定供給,、促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)和創(chuàng)新等政策性目標(biāo)和相應(yīng)的經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)指標(biāo)。國家安全類基金應(yīng)服務(wù)于已定的國防建設(shè)目標(biāo),,并完成相應(yīng)的經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)指標(biāo),。
——建立和完善出資人制度和職業(yè)經(jīng)理人制度。根據(jù)不同類別基金經(jīng)營(yíng)目標(biāo)的要求,,采取相應(yīng)的出資方式,,如社保類基金主要采取分散投資方式,其他類別基金可采取參股,、控股以至獨(dú)資等方式,。采取公開招聘、競(jìng)爭(zhēng)上崗,、有進(jìn)有出等方式,,形成具備國際水準(zhǔn)的職業(yè)經(jīng)理人制度。
——國資委依據(jù)已定的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)和考核機(jī)制,,對(duì)各類基金進(jìn)行監(jiān)督管理,,并任免其負(fù)責(zé)人。國資委日常工作對(duì)國務(wù)院負(fù)責(zé),,定期向全國人大報(bào)告工作并接受質(zhì)詢和監(jiān)督,。從中長(zhǎng)期看,應(yīng)形成包括國有資本和財(cái)政資金在內(nèi)的統(tǒng)一的國家資產(chǎn)負(fù)債表,,財(cái)政盈余可充實(shí)國有資本,,國有資本也可以彌補(bǔ)財(cái)政赤字。
�,。�7)以改進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境和激勵(lì)機(jī)制為重點(diǎn),,促進(jìn)創(chuàng)新和綠色發(fā)展。企業(yè)為主體的創(chuàng)新是實(shí)現(xiàn)我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ),。實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級(jí),、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)和綠色發(fā)展,,需要營(yíng)造有利于創(chuàng)新的外部環(huán)境,,完善創(chuàng)新激勵(lì)機(jī)制,,改革政府支持創(chuàng)新的方式,增強(qiáng)創(chuàng)新的內(nèi)生動(dòng)力,。
——營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)和包容寬松的創(chuàng)新環(huán)境,。制定包括減少政府干預(yù)、加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管和執(zhí)法,、鼓勵(lì)社會(huì)監(jiān)督在內(nèi)的“一攬子”規(guī)范市場(chǎng)秩序的措施,,從根本上扭轉(zhuǎn)假冒偽劣和非法仿制嚴(yán)重、環(huán)保等外部性監(jiān)管不到位,、企業(yè)熱衷于尋找政策機(jī)會(huì)和“搞關(guān)系”而不愿創(chuàng)新的狀況,。寬容對(duì)待在信息通信、電子商務(wù),、新能源,、電動(dòng)汽車、金融等領(lǐng)域出現(xiàn)的新業(yè)態(tài),、新技術(shù),、新商業(yè)模式,堅(jiān)持審慎管理,,為創(chuàng)新留出足夠空間和時(shí)間,。
——構(gòu)建新型的企業(yè)創(chuàng)新體系。培育和形成一批通過競(jìng)爭(zhēng)成長(zhǎng)起來的創(chuàng)新型行業(yè)領(lǐng)先大企業(yè),,發(fā)揮其重大技術(shù)研發(fā),、技術(shù)集成、推進(jìn)產(chǎn)業(yè)化的優(yōu)勢(shì),。創(chuàng)造條件,,使創(chuàng)新型民營(yíng)大企業(yè)能夠平等使用創(chuàng)新資源。發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)投資,、信息服務(wù),、技術(shù)交易、人才服務(wù),、并購融資等創(chuàng)新服務(wù)業(yè),,以支持中小企業(yè)創(chuàng)新活動(dòng)。制定支持產(chǎn)業(yè)鏈創(chuàng)新,、技術(shù)轉(zhuǎn)讓,、企業(yè)并購的政策,鼓勵(lì)基于市場(chǎng)化的產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟和協(xié)同創(chuàng)新,,促進(jìn)大企業(yè)更多地集成,、收購中小企業(yè)創(chuàng)新成果,。
——加強(qiáng)創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),加快形成創(chuàng)新資源聚集區(qū),。進(jìn)一步增加國家在信息基礎(chǔ)設(shè)施,、數(shù)據(jù)資源、大科學(xué)工程,、重大公共技術(shù)平臺(tái)的資金投入,,以支持更廣泛的研究開發(fā)和創(chuàng)新應(yīng)用。選擇有條件的城市,,加快科研,、人才、戶籍,、教育,、金融、城市建設(shè)等綜合改革,,鼓勵(lì)先行先試,,在全國形成若干個(gè)企業(yè)創(chuàng)新活躍、創(chuàng)新服務(wù)業(yè)發(fā)展較快的創(chuàng)新資源集聚區(qū),。
——推動(dòng)大學(xué)改革,,加強(qiáng)基礎(chǔ)研究,鼓勵(lì)自由探索,。逐步實(shí)現(xiàn)大學(xué)去行政化,,探索建立由校董會(huì)、校長(zhǎng),、監(jiān)督機(jī)構(gòu)組成的大學(xué)治理架構(gòu),,讓教育家辦教育,落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán),。放寬辦學(xué)限制,,鼓勵(lì)國外一流大學(xué)來華合作或獨(dú)立辦學(xué),引進(jìn)國際通行的教學(xué)和科研管理機(jī)制,。重點(diǎn)培育和支持一批有戰(zhàn)略地位的基礎(chǔ)研究機(jī)構(gòu),。設(shè)立若干環(huán)境寬松、經(jīng)費(fèi)充裕,、吸引國內(nèi)外一流學(xué)者,、以基礎(chǔ)研究突破為目標(biāo)的研究機(jī)構(gòu)。適應(yīng)基礎(chǔ)研究,、應(yīng)用研究,、產(chǎn)業(yè)化相互滲透的趨勢(shì),支持集基礎(chǔ)研究突破和實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化為一體的新興創(chuàng)新模式,。
——改進(jìn)政府支持創(chuàng)新的方式,。改革以項(xiàng)目直接撥款為主的科技經(jīng)費(fèi)支持方式,,建立以基金等金融手段支持研發(fā)和產(chǎn)業(yè)化的財(cái)政支持機(jī)制。財(cái)政資金應(yīng)更多地用于激勵(lì)研發(fā)人員,。加大普惠性政策支持的力度,,減少對(duì)企業(yè)點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的資金支持,研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除等稅收政策的抵稅規(guī)模應(yīng)逐步超過財(cái)政科技經(jīng)費(fèi)規(guī)模,。對(duì)有良好外部性的創(chuàng)新產(chǎn)品實(shí)行后補(bǔ)貼和需求側(cè)支持,。大幅提高侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)的違法成本,通過重大案件判例樹立司法權(quán)威,。跨地區(qū)知識(shí)產(chǎn)權(quán)糾紛應(yīng)由第三方法院裁決,。
——引入市場(chǎng)化的生態(tài)環(huán)保促進(jìn)機(jī)制,,實(shí)行更嚴(yán)格的環(huán)保制度。建立地區(qū)減排合作機(jī)制和各種排污權(quán)交易制度,,形成市場(chǎng)化的減排激勵(lì),。完善地區(qū)間生態(tài)補(bǔ)償和生態(tài)支付制度。逐步提高礦產(chǎn)開發(fā)的環(huán)境補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),,實(shí)現(xiàn)環(huán)境成本內(nèi)部化,。加快制定和出臺(tái)《清潔空氣法》,修改《環(huán)境保護(hù)法》等重要法規(guī),,加強(qiáng)環(huán)保執(zhí)法,。
(8)以服務(wù)業(yè)開放為重點(diǎn),,深化涉外經(jīng)濟(jì)體制改革,。應(yīng)加快涉外經(jīng)濟(jì)體制改革,建立對(duì)全球高端生產(chǎn)要素富有吸引力的體制環(huán)境,,提高我國整合國際資源,、開拓外部市場(chǎng)的能力,促進(jìn)國內(nèi)改革與形成國際競(jìng)爭(zhēng)新優(yōu)勢(shì),。
——以擴(kuò)大開放倒逼國內(nèi)改革,。推動(dòng)能源、電信,、金融等基礎(chǔ)行業(yè)對(duì)外開放,,引入有競(jìng)爭(zhēng)力的投資和經(jīng)營(yíng)者,帶動(dòng)國內(nèi)競(jìng)爭(zhēng),。深化文化,、教育、醫(yī)療衛(wèi)生,、體育等開放,,引入新理念,、機(jī)制和商業(yè)模式,帶動(dòng)服務(wù)業(yè)加快發(fā)展,。
——打造對(duì)高端產(chǎn)業(yè)與生產(chǎn)要素具有更強(qiáng)吸引力的投資環(huán)境,。改革外資審批體制,開展準(zhǔn)入前國民待遇與“非禁即入”的試點(diǎn),;統(tǒng)一內(nèi)外資法律,,強(qiáng)化法律法規(guī)的一致執(zhí)行,形成各類所有制企業(yè)平等有序競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境,。
——加快對(duì)外投資體制改革,。減少對(duì)外投資審批環(huán)節(jié),提高審批效率,;加強(qiáng)對(duì)外投資保護(hù),,保障海外利益,避免重復(fù)征稅,;重新定位政府職能,,從注重事前審批轉(zhuǎn)向改善對(duì)外投資信息、法律,、融資,、保險(xiǎn)等服務(wù)。
——加快外貿(mào)體制改革,,增強(qiáng)高附加價(jià)值出口競(jìng)爭(zhēng)力,。完善出口退稅制度,減少對(duì)上游投入品的歧視,;以海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)為基礎(chǔ)開展自由貿(mào)易園區(qū)試點(diǎn),;開展貿(mào)易投資便利化改革,不同監(jiān)管部門聯(lián)合查驗(yàn),,降低收費(fèi),;以暫定稅率方式,推行結(jié)構(gòu)性降低關(guān)稅,;在存在進(jìn)口特許權(quán)領(lǐng)域放松進(jìn)口權(quán)管制,,引入更多競(jìng)爭(zhēng);以中日韓自貿(mào)區(qū)為重點(diǎn),,加快談判建立高質(zhì)量的自由貿(mào)易區(qū),。
——加快對(duì)外談判體制改革,提高參與國際經(jīng)濟(jì)治理的能力,。改進(jìn)涉外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易決策協(xié)調(diào)機(jī)制,,加大高層協(xié)調(diào)力度;改革涉外人事制度,在政府機(jī)構(gòu)與國際組織間建立人才雙向流動(dòng)的機(jī)制,;建立智庫參與涉外經(jīng)濟(jì)決策的機(jī)制,,增強(qiáng)我國在國際經(jīng)濟(jì)治理機(jī)制中的倡議能力。
本文摘自國務(wù)院發(fā)展研究中心為十八屆三中全會(huì)提交的改革方案的總報(bào)告,。報(bào)告全文將由中信出版社出版