以“人的城鎮(zhèn)化”為核心的新型城鎮(zhèn)化提出以來，社會各界對于城鎮(zhèn)化的目標(biāo)正逐漸形成共識,。然而，對于具體的道路選擇,，比如地方政府是企望政策還是強調(diào)改革,，是發(fā)展大城市還是建設(shè)小城鎮(zhèn)，是行政主導(dǎo)還是市場主導(dǎo)等問題,，從政府到坊間仍存多重路徑之爭,。
重發(fā)展還是重改革？
在加速推進城鎮(zhèn)化的過程中,，每一位地方主政者都面臨著同樣的選擇題：是注重改革和創(chuàng)新,，還是更傾向于要政策、上項目,、搞建設(shè),？
地方政府將城鎮(zhèn)化作為地方經(jīng)濟增長的抓手，盼望國家出臺扶持政策,，往往追求投資和建設(shè)規(guī)模的沖動強勁,，而改革創(chuàng)新的意愿不足，這被認(rèn)為是對“新型城鎮(zhèn)化”的誤讀,。
知情人士告訴《經(jīng)濟參考報》記者,，正是由于地方政府對城鎮(zhèn)化的理解存在偏差，2012年底下發(fā)各地并征求意見的“城鎮(zhèn)化中長期發(fā)展規(guī)劃”初稿被要求重新修改調(diào)整,，修改后的規(guī)劃一改強調(diào)發(fā)展的基調(diào),，而重在改革。
“新一屆中央政府的確提出要搞新型城鎮(zhèn)化,，但并不是像以往一樣,，一旦經(jīng)濟增速放緩或出現(xiàn)危機，政府就趕緊出手加大投資,，提振經(jīng)濟,。”國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心副主任喬潤令認(rèn)為,，全國新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃預(yù)計會是一個“體制變革、結(jié)構(gòu)調(diào)整,、發(fā)展方式轉(zhuǎn)變”的城鎮(zhèn)化規(guī)劃,，既沒有國家大規(guī)模投資的概念,，也沒有具體指標(biāo)，就是關(guān)于轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式,、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和通過體制改革促進農(nóng)業(yè)人口城鎮(zhèn)化的一個發(fā)展規(guī)劃,。
不可否認(rèn)，城鎮(zhèn)化蘊含著巨大的投資與消費需求潛力,，但只有通過改革才能釋放這些“紅利”,。中國(海南)改革發(fā)展研究院院長遲福林認(rèn)為，關(guān)鍵是要推進人口城鎮(zhèn)化的制度創(chuàng)新,，才能充分釋放國內(nèi)巨大的需求潛力,。具體的改革內(nèi)容包括盡快“讓農(nóng)民工成為歷史”、放開城鄉(xiāng)二元的戶籍限制,、統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)土地制度一體化,、逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的人口政策、推進財稅體制改革,、加快推進農(nóng)村社區(qū)管理體制改革,、調(diào)整行政區(qū)域體制、推進行政體制改革等,。
接近發(fā)改委的一位人士表示,，正是落地政策難以斷定，再加上規(guī)劃涉及諸多制度改革和創(chuàng)新,，需要研究和協(xié)調(diào)的政策和改革措施比較復(fù)雜,，涉及部委較多，難以形成較為一致的解決方案,，現(xiàn)在正是希望盡快就一些難點問題形成共識并找到解決辦法,。
遲福林認(rèn)為，把握城鎮(zhèn)化帶來的歷史機遇,，需要在轉(zhuǎn)型上取得共識,，更需要在改革上取得共識：第一，堅持消費主導(dǎo),，把推進人口城鎮(zhèn)化,、釋放13億人的消費需求作為最大的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整；第二,，堅持民富優(yōu)先,，使城鎮(zhèn)化真正承載起擴大中等收入群體的重要功能，形成以中等收入群體為主的社會結(jié)構(gòu),；第三,，堅持綠色增長，推動綠色城鎮(zhèn)化,；第四,，堅持市場主導(dǎo),，調(diào)動社會資本力量推進城鎮(zhèn)化；第五,，加快政府轉(zhuǎn)型,，以公共服務(wù)為中心轉(zhuǎn)變政府職能，使政府能夠有效地履行公共職責(zé),。
大城市還是小城鎮(zhèn),？
隨著全國城鎮(zhèn)化率超過50%，中國進入“大城市病”的集中爆發(fā)期,。中國到底該推進“城市化”還是“城鎮(zhèn)化”,，這樣的路徑之爭一直就沒有停止過。
今年夏天,，全國南方多個城市出現(xiàn)歷史罕見的持續(xù)高溫天氣,，被形容為“燒烤模式”，城鎮(zhèn)化過程中“大城市病”問題再度引發(fā)關(guān)注,。除了高溫,，今年以來頻繁發(fā)生的霧霾天氣，以及近年來類似首都成“首堵”,、大雨過后去看海等被人們調(diào)侃的現(xiàn)象,，無不曝露出大城市的“病癥”�,！�
早在改革開放之初,，“大城市病”就已經(jīng)引發(fā)人們的擔(dān)憂。1980年,，全國城市規(guī)劃工作會議時提出“控制大城市規(guī)模,，合理發(fā)展中等城市，積極發(fā)展小城市”的城市發(fā)展方針,，其基本出發(fā)點之一,，就是為了防止出現(xiàn)“大城市病”。
自上世紀(jì)80年代,，國家開始鼓勵發(fā)展小城鎮(zhèn),，1998年中央提出“小城鎮(zhèn)、大戰(zhàn)略”,，發(fā)展小城鎮(zhèn)是主要政策取向,。然而，小城鎮(zhèn)經(jīng)過一段時間的快速發(fā)展之后出現(xiàn)了動力不足的問題,，到十六大則確立了“堅持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展,，走中國特色的城鎮(zhèn)化道路”的方針。
據(jù)了解，世界各國的城市發(fā)展主要分為兩種類型,，一種是超大城市和中心城市輻射型為主的集中式“城市化”模式,，另一種是以中小城鎮(zhèn)主導(dǎo)型為主的分散式“城鎮(zhèn)化”模式。
傾向于“城市化”的觀點認(rèn)為,，全世界城市發(fā)展規(guī)律都是從小城鎮(zhèn)到大城市，到特大城市,，小城鎮(zhèn)是逐漸減少,，或者圍繞著大都市作為衛(wèi)星城和都市群才能夠生存。從這個角度來說,，人口集中的方向是逐漸進入大城市,。
清華大學(xué)教授蔡繼明認(rèn)為，“大城市病”不是“大”惹的禍,，世界上同樣還有很多大城市,、特大城市甚至巨型城市沒有“生病”。因此不應(yīng)輕易談瘦身,，否則容易抹殺一些問題,，不利于城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。
主張城鎮(zhèn)化路徑的人士則更多地考慮到國情,，認(rèn)為僅靠少數(shù)大城市,，基礎(chǔ)設(shè)施和政府財力都無法承受如此龐大數(shù)量的農(nóng)民進城。因此,，不少人提出“就地城鎮(zhèn)化”概念,，使農(nóng)民能夠在中小城市和小城鎮(zhèn)就近就業(yè)。
全國人大財經(jīng)委副主任委員,、經(jīng)濟學(xué)家辜勝阻認(rèn)為,，要合理引導(dǎo)資金、勞動力,、技術(shù)等要素優(yōu)化配置,，充分發(fā)揮區(qū)域大城市、中心城市的輻射功能,，通過產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移帶動相關(guān)配套產(chǎn)業(yè)和服務(wù)業(yè)在中小城鎮(zhèn)發(fā)展,，讓百姓在中小城市安居樂業(yè)，實現(xiàn)農(nóng)村勞動力就地轉(zhuǎn)移,。
國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵認(rèn)為,，“城鎮(zhèn)化”是目前中央既定政策的提法。但是,，大城市也必須要承擔(dān)農(nóng)民工進城的公共服務(wù)問題,。在尊重農(nóng)民自愿選擇的前提下，各類城市都應(yīng)該積極接納農(nóng)民轉(zhuǎn)移，走出一條適合我國國情的大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化道路,。
從目前公開的信息來看,，未來新型城鎮(zhèn)化發(fā)展道路，在很大程度上仍將延續(xù)大中小城市和小城鎮(zhèn)“協(xié)調(diào)發(fā)展”的思路,，并更加注重小城鎮(zhèn)建設(shè),。近日，住建部等七部委聯(lián)合印發(fā)通知,，決定對2004年公布的全國重點鎮(zhèn)進行增補調(diào)整,，并提出了各縣(市)至少有1個重點發(fā)展鎮(zhèn)列為全國重點鎮(zhèn)的目標(biāo)。此舉意在適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展要求,，加快重點小城鎮(zhèn)建設(shè),。
不過，由于中國的城市具有行政級別,，低行政級別的中小城市與小城鎮(zhèn)無法獲得像大城市那樣充足的公共資源,，成為影響小城鎮(zhèn)發(fā)展的重要制度障礙。燕京華僑大學(xué)校長華生表示,，想在哪兒發(fā)展小城鎮(zhèn),、中小城市，就要把就業(yè),、投資,、機關(guān)擺到哪兒，這樣人就跟著去了,。國外不講城鎮(zhèn)化,，而講城市化，但美國政府不在大都市,，世界上最牛的跨國公司總部都在小城鎮(zhèn)上,，很多世界著名的大學(xué)也都在小城鎮(zhèn)。
《經(jīng)濟參考報》記者了解到,，目前正在廣泛征求意見并抓緊修改完善的“國家中長期新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃”中對與城鎮(zhèn)化路徑息息相關(guān)的城市規(guī)模劃定標(biāo)準(zhǔn)進行了重新設(shè)定,。未來我國城市規(guī)模劃分將打破行政等級限制，根據(jù)城市所具備的承載力,，人口集聚能力等方面進行認(rèn)定,。
接近發(fā)改委人士透露，我國有將近16億人,，卻只有658個建成市,，而日本雖然占地面積、人口與我國相比相差甚遠,，卻有2000余個建成市,。因此,，在城市規(guī)模劃定標(biāo)準(zhǔn)改變后，我國城市數(shù)量會大幅提升,，1.9萬余個小城鎮(zhèn)中有很大一部分有望改變成“市”,。
行政主導(dǎo)還是市場主導(dǎo)？
在新型城鎮(zhèn)化的浪潮下,，從國家到地方都在積極進行頂層設(shè)計或者制定規(guī)劃,。然而，城鎮(zhèn)化是否需要政府強力推動,，政府在城鎮(zhèn)化中扮演著怎樣的角色,，各方對于這些問題仍然存在一定的爭議。
有分析人士認(rèn)為,，自由遷徙應(yīng)該是市場的過程，是千百萬人試錯的過程,。城鎮(zhèn)化就可以像一個正常的生物演化一樣,，雖然不斷產(chǎn)生問題，但可以不斷通過自己變異,、進化去適應(yīng)和解決新問題,，不斷成長。
然而,，在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中,，地方政府還是習(xí)慣于靠“有形的手”來強勢推進。近幾年來,，各地頻繁出現(xiàn)的“鬼城”,、“空城”便是地方政府“大包大攬”造成的后果。記者日前在某省采訪時看到,，由國際城市規(guī)劃師設(shè)計的新城區(qū)“地廣人稀”,，難以聚集起人氣。一位陳姓地方官員甚至被當(dāng)?shù)厝苏{(diào)侃為“陳一指”,，意思是這位官員用手一指,，所指之處就會被拆掉搞建設(shè)。
有專家認(rèn)為,，政府獨攬城市化進程中的基礎(chǔ)性資源配置,，壟斷城市化的關(guān)鍵性資源，這種“國家城市化”極易超越現(xiàn)實,、主觀盲動,、犧牲農(nóng)民利益、排斥民間參與,，結(jié)果將造成極大的資源浪費和社會不公平,。
“城市發(fā)展離不開政府,，但要按照過去的行政區(qū)劃搞城鎮(zhèn)化一定是災(zāi)難�,！敝袊母锘饡䥽窠�(jīng)濟研究所所長樊綱在2013中國城鎮(zhèn)化高層國際論壇上表示,，若是按照現(xiàn)在行政區(qū)劃發(fā)展城鎮(zhèn)化最后一定會出現(xiàn)“鬼城”，美國的“鬼城”是一個小村,，而中國的是高樓大廈的“鬼城”,，因為它不是按照經(jīng)濟規(guī)律來辦的。
遲福林告訴《經(jīng)濟參考報》記者,，中國城鎮(zhèn)化進程中,，行政力量和經(jīng)濟力量的推動作用都十分重要。面對以往行政主導(dǎo)城鎮(zhèn)化的矛盾問題,，應(yīng)在有效發(fā)揮行政力量的同時,，適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展大趨勢，走經(jīng)濟主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化發(fā)展之路,。
中歐國際工商學(xué)院教授許小年認(rèn)為,，城鎮(zhèn)化的提高并非來自政府主動的和有意識的推動，而是城鄉(xiāng)社會,、經(jīng)濟,、市場、產(chǎn)業(yè)和文化發(fā)展的自然結(jié)果,。政府的職責(zé)一是放松管制,，減少干預(yù)，促進資源的自由流動,，二是公正執(zhí)法,，保障市場自愿交易的順利進行，三是提供市場供應(yīng)不足的公共產(chǎn)品與公共服務(wù),。
事實上,，新一屆政府強調(diào)要充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，大力減少政府對市場的行政性干預(yù),，推進簡政放權(quán),。分析人士認(rèn)為，中國必須進一步簡政放權(quán),，培育更多市場主體積極參與到新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中來,。
中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所宏觀室主任黨國英認(rèn)為，以增強地方自主權(quán)為核心全面調(diào)整國家行政管理體制,，理順中央和地方的關(guān)系以及各級地方之間關(guān)系,，發(fā)揮城市在社會經(jīng)濟發(fā)展中的核心作用，是城鎮(zhèn)化順利推進的重要保證,。
不過,，很多專家也認(rèn)為,，城鎮(zhèn)化過程中政府制定規(guī)劃的作用同樣不可或缺。全國政協(xié)副主席,、臺盟中央主席林文漪認(rèn)為,，發(fā)達國家城鎮(zhèn)化的一個重要教訓(xùn)是大多數(shù)城市缺乏總體規(guī)劃，尤其是不考慮城市地域的資源,、環(huán)境與生態(tài)承載能力,，造成了水資源嚴(yán)重短缺和空氣極度污染的問題，再回過頭來補救,，事倍功半,。
中國農(nóng)業(yè)大學(xué)土地利用與管理研究中心主任張鳳榮告訴記者，政府應(yīng)該統(tǒng)一規(guī)劃下推進城市化,，轉(zhuǎn)移農(nóng)民,，同時對被轉(zhuǎn)移農(nóng)民原來所在的區(qū)域，不管是耕地還是村莊,，有比較符合自然條件和經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律的安排,，不要各部門各唱各的戲，不利于城市化,，也造成國家財稅資源的大量浪費。
林文漪建議,，國家應(yīng)該建立指標(biāo)體系,，核算各城市的經(jīng)濟、社會,、資源,、生態(tài)承載力和潛力。應(yīng)制定土地產(chǎn)出率,、人均GDP和資源利用率等指標(biāo)體系,，變粗放發(fā)展為集約發(fā)展，因地制宜地制定規(guī)劃,，使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化科學(xué),、有序、真實,、漸進地進行,，成為經(jīng)濟增長和可持續(xù)發(fā)展的主支撐。
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中國城鎮(zhèn)化進程的三個階段 |
城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)民向城市流動的30多年,，也是改革的30多年,。從農(nóng)村經(jīng)營體制改革到城市經(jīng)濟體制改革，改革可以說是推動城鎮(zhèn)化的最大動力之一,。
農(nóng)村改革開啟城鎮(zhèn)化大門
改革開放前,，通過嚴(yán)格的城鄉(xiāng)戶籍隔離制度,，農(nóng)民被束縛在土地上�,！白杂蛇w徙”受到嚴(yán)格限制,，加上大量的城市知識青年下鄉(xiāng)，出現(xiàn)了“逆城鎮(zhèn)化”傾向,。
如果說30多年前的改革發(fā)端于農(nóng)村,，那么城鎮(zhèn)化由停滯到快速發(fā)展的起點正是農(nóng)村經(jīng)營體制改革。隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包制度的實行,，部分農(nóng)民開始離開土地,，雖然還得“自帶干糧”進城，畢竟是邁出了城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵一步,。
與此同時,，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)迅速發(fā)展，成為吸收農(nóng)業(yè)剩余勞動力的重要力量,，并帶動了城鎮(zhèn)的發(fā)展,。這種背景下，政府提出了積極發(fā)展小城鎮(zhèn)的基本戰(zhàn)略,。
幾乎與農(nóng)村的改革同步,，1980年《廣東省經(jīng)濟特區(qū)條例》得到批準(zhǔn)，深圳,、珠海,、汕頭和廈門四個經(jīng)濟特區(qū)建立，成為改革開放后城鎮(zhèn)化的前沿陣地,。
隨著東部沿海地區(qū)經(jīng)濟的快速發(fā)展,，越來越多的農(nóng)民從不發(fā)達地區(qū)進入發(fā)達地區(qū)，從農(nóng)業(yè)部門轉(zhuǎn)向非農(nóng)業(yè)部門,，從農(nóng)村進入城市,，演變成為持續(xù)至今、聲勢浩大的農(nóng)民工進城潮,。
不過,，由于當(dāng)時改革剛剛起步，戶籍制度,、糧油供應(yīng)制度,、城市就業(yè)和社會福利制度的限制，都使得農(nóng)村剩余勞動力大多數(shù)只能流入小城鎮(zhèn),，城市的大門仍然沒有完全打開,。
經(jīng)濟體制改革推動城鎮(zhèn)化
1992年，鄧小平南巡講話對社會主義市場經(jīng)濟體制的建立起到關(guān)鍵作用,，黨的十四大進一步明確提出要建立社會主義市場經(jīng)濟體制,。
隨后至90年代中期的幾年間,，中國經(jīng)濟進入黃金發(fā)展期，涌進城鎮(zhèn)的農(nóng)民工規(guī)模急劇擴張,，每年增加約2000萬人,。
數(shù)以億計的農(nóng)民工成為“中國制造”的主力軍，為中國經(jīng)濟創(chuàng)造了巨大“人口紅利”,。城鎮(zhèn)化由此步入快速發(fā)展軌道,，城鎮(zhèn)化和工業(yè)化、現(xiàn)代化相互促進,，城鎮(zhèn)化率從1990年的26.41%提升至2000年的36.22%,。
有專家認(rèn)為，20世紀(jì)90年代的十年,，經(jīng)濟體制改革帶動了城鎮(zhèn)化的進程,，打造出“長三角”這樣快速工業(yè)化、現(xiàn)代化,、開放型的核心區(qū)域,。
雖然農(nóng)民工為城市創(chuàng)造了巨大的財富，卻遭遇地方政府和企業(yè)“要地不要人”,、“只要農(nóng)民工的勞動力不要農(nóng)民工的人”的困境,。從上世紀(jì)90年代后半期到21世紀(jì)初，一系列以限制農(nóng)民工流動為主的政策出臺,，為農(nóng)民工進城設(shè)置門檻,。
當(dāng)時農(nóng)村勞動力向城市轉(zhuǎn)移有各種費用，包括暫住費,、流動人口管理費、計劃生育管理費,、城市增容費,、勞動力調(diào)節(jié)費、外地務(wù)工經(jīng)商人員管理服務(wù)費等,，這些費用直到2001年才被有關(guān)部門宣布取消,。
改革新節(jié)點城鎮(zhèn)化再出發(fā)
中國城鎮(zhèn)化水平在過去30多年里大幅提升，但“重物輕人”的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式已經(jīng)難以為繼,，中國經(jīng)濟也開始面臨增長困局,。城鎮(zhèn)化和改革同時走到了新的路口。
國務(wù)院總理李克強關(guān)于“改革”和“新型城鎮(zhèn)化”的論述引人注目,。李克強提出,，把城鎮(zhèn)化最大潛力和改革最大紅利結(jié)合起來，形成疊加效應(yīng),，中國經(jīng)濟就有長久持續(xù)的動力,。
中國(海南)改革發(fā)展研究院院長遲福林認(rèn)為,，未來10年，是中國轉(zhuǎn)型發(fā)展具有歷史性意義的關(guān)鍵時期,。以人口城鎮(zhèn)化為支撐,，走向公平可持續(xù)，是中國現(xiàn)代化進程中二次轉(zhuǎn)型與改革的戰(zhàn)略目標(biāo),。
事實上,，以人的城鎮(zhèn)化為核心的新型城鎮(zhèn)化，涉及一系列亟待突破的改革,，包括土地制度改革,、戶籍制度改革、行政體制改革,、財稅體制改革等,。其中，土地制度改革和戶籍制度改革的呼聲最為迫切,，通過這兩項改革,，將進一步打破農(nóng)村和城市、農(nóng)民和市民之間的藩籬,。
近日,，國務(wù)院同意建立由發(fā)展改革委牽頭的經(jīng)濟體制改革工作部際聯(lián)席會議制度，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)解決經(jīng)濟體制改革進程中的重大問題,，研究論證重大改革方案等,。在十八屆三中全會之前成立這樣一個聯(lián)席會議制度，被看作是為了此后進一步改革作出準(zhǔn)備,。（白田田 整理）
