現(xiàn)在的問(wèn)題不是農(nóng)民沒(méi)有就業(yè)就進(jìn)城，而是人家早就已經(jīng)就業(yè)很多年了,，但不讓人家安居,、不讓人家落戶
記者（以下簡(jiǎn)稱“記”）：十八大以后，“新型城鎮(zhèn)化”的話題引發(fā)熱議,。尤其是最近人們注意到,，習(xí)近平總書(shū)記當(dāng)年的博士論文題目是《中國(guó)農(nóng)村市場(chǎng)化研究》，而李克強(qiáng)總理的博士論文題目則是《論我國(guó)經(jīng)濟(jì)的三元結(jié)構(gòu)》,，都事關(guān)城鎮(zhèn)化這一重要命題,。怎么理解城鎮(zhèn)化對(duì)于當(dāng)今中國(guó)的意義？
華生（以下簡(jiǎn)稱“華”）：在某種意義上,，城鎮(zhèn)化或國(guó)際上說(shuō)的城市化是現(xiàn)代化的一個(gè)主要方面,，也是必由之路。沒(méi)有一個(gè)農(nóng)業(yè)社會(huì)能夠?qū)崿F(xiàn)現(xiàn)代化,，全世界的發(fā)達(dá)國(guó)家都經(jīng)歷了城鎮(zhèn)化的過(guò)程,，經(jīng)歷了從農(nóng)民社會(huì)走向市民社會(huì)的轉(zhuǎn)變。同樣的道理,，中國(guó)的現(xiàn)代化也必須經(jīng)由城鎮(zhèn)化的完成來(lái)實(shí)現(xiàn),。但要看到，歐美所有人口加起來(lái)都沒(méi)有中國(guó)的人多,，而他們的城市化經(jīng)過(guò)了幾百年的漫長(zhǎng)發(fā)展,。從這個(gè)角度說(shuō)，中國(guó)13億人的城鎮(zhèn)化絕對(duì)是一項(xiàng)前無(wú)古人的探索,，甚至具有世界性意義,，所以諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主斯蒂格利茨才會(huì)將中國(guó)的城市化與美國(guó)的高科技發(fā)展并稱為“影響21世紀(jì)人類社會(huì)發(fā)展進(jìn)程的兩件大事”。
大家看到，新一代領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)這個(gè)問(wèn)題給予了高度關(guān)注,。就像李克強(qiáng)總理強(qiáng)調(diào)“新型城鎮(zhèn)化是以人為核心的城鎮(zhèn)化”,，這確實(shí)抓住了問(wèn)題的本質(zhì)。為什么我們現(xiàn)在要講新型城鎮(zhèn)化呢,？這說(shuō)明過(guò)去的路子,，不管當(dāng)時(shí)起了什么作用，現(xiàn)在已經(jīng)弊大于利,，不可持續(xù),。如果要沿著原來(lái)的道路走，十八大就不會(huì)強(qiáng)調(diào)“新型”二字了,。所以這個(gè)提法本身就給出了一個(gè)非常積極的信號(hào),，就是要改革，要轉(zhuǎn)型,。
記：國(guó)家戰(zhàn)略層面的思路和方向非常明確了,，但許多觀察人士也指出，目前推進(jìn)城鎮(zhèn)化具體過(guò)程中,，似乎一些說(shuō)法和做法并不清晰,？
華：確實(shí)還很不清晰。一方面要搞“人的城鎮(zhèn)化”,，一方面又已出現(xiàn)“人為造城”,；一方面使勁喊發(fā)展中小城鎮(zhèn)，一方面又要面對(duì)大量人口往大城市跑的現(xiàn)實(shí),；一方面要搞新型的城鎮(zhèn)化，一方面各地還在大搞拿地賣地的舊土地城鎮(zhèn)化,。這樣的事情比比皆是,，自然會(huì)產(chǎn)生認(rèn)識(shí)上的混亂。怕就怕,，喊的是新口號(hào),，做的還是老事情，所以才出現(xiàn)那么多的自相矛盾,。
記：先要搞清楚過(guò)去的路子是什么,？
華：過(guò)去的十幾年間，中國(guó)一直處在城鎮(zhèn)化的過(guò)程中,，但主要是靠“賣地財(cái)政”發(fā)展,，就是地方政府靠賣土地推動(dòng)城市擴(kuò)張和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。我碰到過(guò)好多地方官員說(shuō),，賣地就像辦了一個(gè)印鈔廠,，想辦事沒(méi)錢，賣兩塊地就行了。現(xiàn)在之所以一聽(tīng)說(shuō)重視城鎮(zhèn)化,，各地就準(zhǔn)備大搞基建,，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商也躍躍欲試，這種思維其實(shí)還是舊城鎮(zhèn)化的思維,，這跟官方對(duì)于土地財(cái)政的態(tài)度不明朗是有直接關(guān)系的,。
什么才是城鎮(zhèn)化？簡(jiǎn)單說(shuō)就是農(nóng)民離開(kāi)鄉(xiāng)村到城市落戶的過(guò)程,。我當(dāng)年從農(nóng)村進(jìn)工廠,，有了城市戶口，記得人家說(shuō)我是從糠籮跳進(jìn)了米籮,。想想我們自己,，我們的父輩，不都是從農(nóng)村出來(lái)的嗎,？
舊城鎮(zhèn)化最主要的問(wèn)題就在于,，政府征收了土地，卻沒(méi)有把農(nóng)民變成市民,。從數(shù)字上看,，中國(guó)工業(yè)化程度已經(jīng)達(dá)到45%以上，農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值在國(guó)民收入中的比例已不足10%,。世界上一般國(guó)家到這個(gè)階段的城市化率都會(huì)達(dá)到60%-65%左右,，而我國(guó)名義城鎮(zhèn)化率才剛過(guò)52%，實(shí)際戶籍人口的城鎮(zhèn)化率才35%,。
更直觀地說(shuō),，為什么會(huì)有農(nóng)民工這個(gè)稱謂？這說(shuō)明農(nóng)民進(jìn)城是以就業(yè)為前提的,，現(xiàn)在的問(wèn)題不是他們沒(méi)有就業(yè)就進(jìn)城,，而是人家早就已經(jīng)就業(yè)很多年了，你卻不讓人家安居,、不讓人家落戶,。
記：這會(huì)帶來(lái)什么問(wèn)題？
華：首先經(jīng)濟(jì)上就會(huì)有問(wèn)題,，人口不城鎮(zhèn)化,，第三產(chǎn)業(yè)就發(fā)展不起來(lái)，這些人消費(fèi)能力不提高,，你經(jīng)濟(jì)發(fā)展就沒(méi)有后勁啊,。特別是勞動(dòng)力素質(zhì)不升級(jí)，經(jīng)濟(jì)怎么升級(jí),？退一步說(shuō),，現(xiàn)在這樣的情況也不能持續(xù),，一代農(nóng)民工還可以回去種地，二代農(nóng)民工已經(jīng)沒(méi)干過(guò)農(nóng)活了,，回不去,。他們?nèi)绻洳幌拢菍?lái)麻煩大了,。還有大批90年代以來(lái)出生的農(nóng)村人口,，農(nóng)村已經(jīng)不分地，又進(jìn)不了城,，容易導(dǎo)致流民現(xiàn)象,。所以現(xiàn)在才要強(qiáng)調(diào)新型城鎮(zhèn)化，強(qiáng)調(diào)“人”的城鎮(zhèn)化,，說(shuō)的就是怎么通過(guò)體制機(jī)制改變,，回到為這些城鎮(zhèn)化的主體服務(wù)上來(lái)。
原先只在城市和城郊的拆遷,，現(xiàn)在鬧到了廣大鄉(xiāng)村
記：過(guò)去這些年來(lái),，呼吁捍衛(wèi)農(nóng)民權(quán)利的聲音并不少。
華：現(xiàn)在學(xué)界和輿論都強(qiáng)調(diào),，要把利益分給農(nóng)民,。這里面有一個(gè)很大的誤區(qū)：我們籠統(tǒng)地說(shuō)把好處還給農(nóng)民，但到底是要還給哪些農(nóng)民,？很多時(shí)候,，這個(gè)所謂的“農(nóng)民”已經(jīng)偷換了概念，往往指的是城中村或城郊被動(dòng)城市化的農(nóng)民,，根本不是中國(guó)大多數(shù)的農(nóng)民,。大多數(shù)進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民，其土地都在中西部地區(qū),、在山里,。近郊和城中村的這批農(nóng)民暴富，并不會(huì)解決大量農(nóng)民工和外來(lái)人口的問(wèn)題,。
換句話說(shuō)，城鎮(zhèn)化意義上的農(nóng)民,，跟你現(xiàn)在給土地利益的城郊的農(nóng)民,，其實(shí)不是一個(gè)農(nóng)民的概念。過(guò)去20多年來(lái)城郊失地農(nóng)民只占農(nóng)民總?cè)丝诘?%~3%,，而城鎮(zhèn)化意味著一個(gè)國(guó)家人口中的大多數(shù)要進(jìn)城,，但他們的地你又不需要，所以高額補(bǔ)償只有那2%~3%的農(nóng)民拿得到,，大多數(shù)進(jìn)城打工的農(nóng)民拿不到,。所謂城鎮(zhèn)化利益分配最大的難點(diǎn),，難就難在這兒。
記：有一種呼聲比較高的解決方案認(rèn)為,，當(dāng)前城鎮(zhèn)化的癥結(jié)在于農(nóng)村人口可以自由流動(dòng),，但土地卻不可以自由流動(dòng)，因此出現(xiàn)了農(nóng)地入市,、集體土地自由流轉(zhuǎn)等建議,，從而讓農(nóng)民原先占用的鄉(xiāng)村土地和他們要去落戶的城市非農(nóng)土地完成一個(gè)轉(zhuǎn)化，以此降低農(nóng)民的進(jìn)城成本,。你怎么看,？
華：關(guān)于這種思路，最低端的建議就是土地私有化嘛,。問(wèn)題是,，我們鼓勵(lì)農(nóng)地入市，到底是鼓勵(lì)哪里的農(nóng)地入市,？如果只允許城郊的農(nóng)村集體土地入市,，那么對(duì)全國(guó)的農(nóng)民來(lái)說(shuō)是不公平的。如果推向全國(guó),，那么暴漲的只會(huì)是城郊的土地,，因?yàn)閺V大農(nóng)村地區(qū)的土地就是不值錢。越是私有制,，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)土地價(jià)格分化就越嚴(yán)重,。我查了資料，現(xiàn)在美國(guó),、歐洲的農(nóng)村土地也就是幾千元人民幣一畝,。臺(tái)灣地區(qū)也有“農(nóng)地如糞土，市地是黃金”的說(shuō)法,。而我們進(jìn)城打工,、遷徙到城市的農(nóng)民工群體大多數(shù)都來(lái)自中西部農(nóng)村地區(qū)，他們老家的土地是廉價(jià)的,，永遠(yuǎn)都不值錢,。房地產(chǎn)商拿地總強(qiáng)調(diào)“位置、位置,、位置”,，北京密云的地和天安門的地能是一個(gè)價(jià)嗎？在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下是不可能的�,，F(xiàn)在之所以不敢讓賣宅基地,，就是怕他這邊進(jìn)不了城安不了居，那邊又失去了土地,，這等于是在人為制造流民,。所以說(shuō)改革要在邏輯上有先后順序,，土地自由流轉(zhuǎn)的前提必須是先把外來(lái)人口進(jìn)城的成本降下來(lái)，讓他們能有一個(gè)穩(wěn)定的預(yù)期,。
記：這些年來(lái)其他的改革舉措也有不少,，比如城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，下面的反應(yīng)好像很熱烈,。
華：因?yàn)檫@個(gè)掛鉤可以增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo),，所以地方政府很歡迎。但是應(yīng)當(dāng)看到,，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤,，掛來(lái)掛去，還是土地與土地掛鉤,，和人及人的城鎮(zhèn)化并沒(méi)有什么關(guān)系,。從這一點(diǎn)說(shuō)，這個(gè)增減掛鉤并未觸及根本,，而且是把雙刃劍,。它帶來(lái)的消極作用表現(xiàn)在，本來(lái)地方政府和開(kāi)發(fā)商只是打城郊土地的主意,，現(xiàn)在他們對(duì)遠(yuǎn)郊鄉(xiāng)村的土地特別是村莊這樣的宅基地也感興趣了,，因?yàn)榭梢杂绵l(xiāng)村建設(shè)用地作為指標(biāo)去換城郊的土地搞開(kāi)發(fā)，這個(gè)非常危險(xiǎn),。原先只在城市和城郊的拆遷,，現(xiàn)在鬧到了廣大鄉(xiāng)村。這樣就出現(xiàn)了相當(dāng)一部分地方強(qiáng)迫農(nóng)民上樓的現(xiàn)象,，就是把農(nóng)民的村莊合并,，幾個(gè)并一個(gè)，過(guò)去搞新農(nóng)村建設(shè)時(shí)叫新農(nóng)村,，現(xiàn)在搞城鎮(zhèn)化叫新型社區(qū),。總之就是打農(nóng)民宅基地的主意,，增減掛鉤后就可以到城市的邊上再把農(nóng)地搞成建設(shè)用地,。
記：但似乎地方政府都把搞新型社區(qū)當(dāng)成了燃眉之急？
華：非要把原本住得好好的農(nóng)民并起來(lái),，這完全是自己想象出來(lái)的“急”,。這是什么城鎮(zhèn)化？這不是城鎮(zhèn)化,！你把他們?nèi)藶楦愕睫r(nóng)村的樓上以后，種地,？不好種了,。打工,？當(dāng)?shù)貨](méi)工可打。要知道,，今后20年還會(huì)有幾億人口要離開(kāi)農(nóng)村,，這些硬造的樓和集中的居民點(diǎn)將來(lái)大部分還會(huì)人去樓空，這在城鎮(zhèn)化發(fā)展的大布局上將是更大規(guī)模的資源浪費(fèi),。這筆大賬不能不算,。
記：你的意思是，在自愿的基礎(chǔ)上,，農(nóng)民新建住房相應(yīng)向更大的居住點(diǎn)包括當(dāng)?shù)卮彐?zhèn)上集中是可以的,，但當(dāng)有了為拿到宅基地建設(shè)指標(biāo)這個(gè)利益推動(dòng)之后，這種集中就很難是完全自愿和合理的,？
華：《焦點(diǎn)訪談》曝光了山東單縣要幾個(gè)村莊合并拆新房趕農(nóng)民上樓,，并挖掘出其動(dòng)力和根源就是通過(guò)建設(shè)用地增減掛鉤，以節(jié)省出近500畝土地的指標(biāo),，最后的結(jié)論是地方把經(jīng)給念歪了,。我覺(jué)得調(diào)查得很好，但結(jié)論錯(cuò)了,。真正的問(wèn)題就出在這個(gè)許多人叫好的土地增減掛鉤政策上,。首先你這個(gè)掛鉤和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)無(wú)關(guān)，是人為造出來(lái)的行政指標(biāo)掛鉤,。其次你這個(gè)掛鉤有錯(cuò)誤的利益導(dǎo)向,，所以地方政府就和開(kāi)發(fā)商勾結(jié)起來(lái)為了這個(gè)利益去趕農(nóng)民上樓。
現(xiàn)在中國(guó)面臨的緊迫情況是,，幾億農(nóng)民工及其他外來(lái)人口在就業(yè)地?zé)o處可居,，我們不去集中財(cái)力物力解決他們的燃眉之急，反過(guò)來(lái)卻把還在家鄉(xiāng)正常務(wù)農(nóng)的農(nóng)民先行甚至強(qiáng)行并村,，要人家上樓,，硬造新村、新區(qū),、新城,，這不是本末倒置嗎？你地方政府怎么知道在那里就能造出個(gè)村,、造出個(gè)城來(lái)呢,？
老百姓不傻，如果說(shuō)中小城鎮(zhèn)活得很舒服,，大家愿意去,；如果說(shuō)北大放在蘇北小城鎮(zhèn)，我想去的人會(huì)很多
記：你剛才針對(duì)城鎮(zhèn)化的一些制度安排給出了評(píng)價(jià),，從你的角度觀察,，改革應(yīng)該從哪里破題,？
華：目前最重要的，是要重新審視城鎮(zhèn)化的推進(jìn)路徑,。首先得搞清楚一個(gè)問(wèn)題：城鎮(zhèn)化的過(guò)程中誰(shuí)是主體,？城市發(fā)展老市民自然受益，但城鎮(zhèn)化的真正主體是進(jìn)城農(nóng)民以及其他移居人口,，他們是中國(guó)人口的大多數(shù),。多年來(lái)，城鎮(zhèn)化已經(jīng)積累了一筆巨大的欠賬,，欠了好幾億人的安居,、社保和公共服務(wù)費(fèi)用。
記：這就涉及到了大家普遍比較關(guān)心的戶籍問(wèn)題,。
華：從中國(guó)的發(fā)展來(lái)看,，我們對(duì)農(nóng)民太不公道了。最大的不公道就是沒(méi)有讓他們隨就業(yè)遷移安居,，逼得人家實(shí)際上妻離子別,。因此，戶籍制度的改革是實(shí)行新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略一個(gè)關(guān)鍵性的環(huán)節(jié),。目前在這方面的政策沒(méi)有銜接,，沒(méi)有安排。我們完全可以理解現(xiàn)在國(guó)家不能一步做到取消戶籍制度,，但我們需要今天就能起步的制度,。比如說(shuō)在一個(gè)城市里面工作滿多長(zhǎng)時(shí)間、居住滿多長(zhǎng)就可以轉(zhuǎn)為城市戶口�,，F(xiàn)在我們只要?jiǎng)e人的勞動(dòng),，不讓入戶，這怎么說(shuō)得過(guò)去,？
記：現(xiàn)在有種思路似乎更占上風(fēng),，就是大城市不放開(kāi)，中小城鎮(zhèn)的戶籍制度可以先放開(kāi),。
華：這也是拍腦袋的決策,。我曾去過(guò)廣東和江浙調(diào)研，不要說(shuō)那些小城鎮(zhèn),，就連外來(lái)打工人員多的村莊都不會(huì)放開(kāi),。我一去看就明白了，他們比大城市的人還狠呢,，說(shuō)你外來(lái)的打工仔,，憑什么要進(jìn)來(lái)占我的資源？他們說(shuō)你大中城市那么有錢有資源，你不放開(kāi),，我憑什么放開(kāi),？誰(shuí)給錢讓我放開(kāi)？浙江諸暨市的店口鎮(zhèn)是國(guó)家和聯(lián)合國(guó)的農(nóng)民工融入項(xiàng)目試點(diǎn)單位,，鎮(zhèn)上13.3萬(wàn)人有一半是外來(lái)人口。他們算了筆賬,，以他們自己的財(cái)力,，每年安排外來(lái)工入籍要20多年才能消化完。
所以我們不要呆在北京亂喊一些根本沒(méi)人聽(tīng)的口號(hào),。要知道,，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是全國(guó)一盤棋，改革必須同步,，因?yàn)橐坏┯型莸厝紩?huì)想涌進(jìn)去,。所以，當(dāng)年鄭州很想闖一下全面放開(kāi)戶籍,，結(jié)果8個(gè)月就不行了,，全國(guó)人民都想涌進(jìn)去,，你就頂不住了,。
記：這又牽扯出一個(gè)長(zhǎng)期以來(lái)爭(zhēng)論的大問(wèn)題，是要重點(diǎn)發(fā)展大城市,，還是中小城鎮(zhèn)？
華：我們現(xiàn)在提的是大中小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展,。我覺(jué)得這里也不要拘泥于提法,。我一直說(shuō),，問(wèn)題不在于發(fā)展大城市還是小城市,，而是要言行一致。你不能一方面把大機(jī)關(guān)大總部、名校大醫(yī)院統(tǒng)統(tǒng)往大城市集中,，把最好的文化體育項(xiàng)目和巨額基礎(chǔ)設(shè)施集中在大城市,，一方面又嘴上喊發(fā)展中小城鎮(zhèn)。我們更不能自己呆在大城市,，天天教育別人為什么不去中小城鎮(zhèn)。其實(shí),，只要我們的口號(hào)和措施方向一致，大中小城鎮(zhèn)確實(shí)可以做到蘿卜白菜各有所愛(ài)�,，F(xiàn)在就怕說(shuō)的和做的完全脫節(jié),，還是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下傳統(tǒng)思維，什么都得先保大城市,，要全國(guó)人民支持大城市，把它越搞越好,，越搞越大,，同時(shí)你又說(shuō)其他人不能來(lái),，并且通過(guò)各種形式的限購(gòu)來(lái)提高戶籍的含金量，那么這個(gè)目標(biāo)就自相矛盾了,。
要知道我們已經(jīng)身處市場(chǎng)經(jīng)濟(jì),，人是可以自由流動(dòng)的,，這樣的情況下人當(dāng)然都會(huì)往大城市涌。老百姓不傻,，如果說(shuō)中小城鎮(zhèn)活得很舒服,，我們?cè)敢馊�,；如果說(shuō)北大放在蘇北小城鎮(zhèn),，我想去的人會(huì)很多。歸結(jié)起來(lái)就是一句話,，要按市場(chǎng)規(guī)律來(lái)，而不取決于某些人的意志,。
記：但在現(xiàn)實(shí)情況下，確實(shí)有很多城市擔(dān)心承受能力的問(wèn)題,，政策上傾向于保守。
華：有些沿海大城市搞農(nóng)民工入戶籍的積分制,，一年幾百人入籍,，但有幾百萬(wàn)外來(lái)工在等著,。這意思是人口城鎮(zhèn)化要一萬(wàn)年,？我們是要考慮承受能力的問(wèn)題,，突然來(lái)個(gè)大爆炸誰(shuí)也受不了,。但要真改革,，就要真行動(dòng)。就按過(guò)去這些年的速度,，再過(guò)20年,，城鎮(zhèn)化率應(yīng)是75%左右,，20年后中國(guó)人口是15億,，這75%和35%的差額就是6億人。這20年每年就要安排3000萬(wàn)人,，這是真正的大工程、大內(nèi)需,，我們不能20年后還不實(shí)現(xiàn)人口城鎮(zhèn)化吧,？但從今天起每年安排3000萬(wàn)人落戶,，錢從哪里來(lái)，考慮到這些才是實(shí)打?qū)嵉囊?guī)劃,。
記：怎么來(lái)安排這些人,，你有機(jī)制設(shè)計(jì)上的想法嗎,？
華：現(xiàn)在的問(wèn)題癥結(jié)是土地城鎮(zhèn)化和人口城鎮(zhèn)化脫節(jié)，賣地財(cái)政只要土地,，不要人口，要土地是可以掙錢的,，而接納人口是要花錢的。既然問(wèn)題在脫鉤,，那解決問(wèn)題就要考慮掛鉤,。我很多年前就提出如果把每年的土地分配指標(biāo)和人口戶籍化的指標(biāo)相結(jié)合，就比什么都管用,。地方政府想要土地指標(biāo),，必須安排一定數(shù)量的人口入籍,，這樣地方政府再要地就得先考慮安排人入籍的負(fù)擔(dān)。你說(shuō)我沒(méi)錢,，那就別用地了,。
既然土地升值的部分是外來(lái)人口的集聚帶來(lái)的,，就要把四大既得利益集團(tuán)的利益調(diào)整出來(lái)，讓這些利益回到外來(lái)人口的身上
記：再好的機(jī)制設(shè)計(jì)要落地,，都要先解決成本問(wèn)題。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心《農(nóng)民工市民化的成本測(cè)算》課題組曾在多個(gè)城市進(jìn)行調(diào)研,，各相關(guān)部門都參加了座談，最后的結(jié)論是,，一個(gè)農(nóng)民工市民化的成本大約為8萬(wàn)元,。但這并沒(méi)有納入住房成本,，如果把這個(gè)也算上,，成本會(huì)更高,。
華：其實(shí)，今天的情況恐怕住房才是最大的成本,。這些年來(lái),，巨量的財(cái)政收入和土地出讓收入被密集投入在重點(diǎn)城市的基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境改善上,，造成城市房地產(chǎn)價(jià)格持續(xù)飛漲。如果外來(lái)農(nóng)民工只能擠在集體工棚和地下室里,，這樣的城鎮(zhèn)化當(dāng)然是不成功的,。
所以說(shuō)，中央將來(lái)出臺(tái)的城鎮(zhèn)化措施一定要具體,，一定要明確城鎮(zhèn)化的資金安排。現(xiàn)在很多人大講城鎮(zhèn)化如何融資,，搞金融的又想借城鎮(zhèn)化融資賺錢,。問(wèn)題在于任何融資必須有本金,，沒(méi)本金的融資是空手道、龐氏騙局,，美國(guó)的次貸危機(jī)不就是這樣搞出來(lái)的嗎,？
記：你認(rèn)為，要安置外來(lái)人口,，要降低城鎮(zhèn)化成本,，錢應(yīng)該從哪里來(lái)？
華：這些年所有人都知道,，升值最快的其實(shí)是城鎮(zhèn)土地,。但我們要想一想，土地的升值是什么帶來(lái)的,？其實(shí)是人口和投資集聚帶來(lái)的,。北京的土地會(huì)升值,，是因?yàn)楸本┤丝趶膸装偃f(wàn)增加到幾千萬(wàn)，是因?yàn)檫@么多外地人口到北京來(lái)就業(yè),、居住,、消費(fèi)帶來(lái)的。按理說(shuō),，這些土地升值的部分應(yīng)該用在他們身上,。但現(xiàn)在的問(wèn)題是，這些錢被別人用掉了,。
記：哪些人,？
華：一是地方政府，賣地收入用來(lái)做了些基礎(chǔ)設(shè)施,，但也做了許多不該干的,，比如修大廣場(chǎng)，蓋豪華辦公樓,；第二是熱點(diǎn)城市城中村和城郊的農(nóng)民,，不少人在拆遷過(guò)程中一夜暴富；第三是開(kāi)發(fā)商,，他們靠囤地,、捂盤、升值拿走了很大一塊,；第四部分是社會(huì)各界精英,，靠囤房子獲利，在中國(guó)一線城市囤一套房子比美國(guó)中產(chǎn)階級(jí)干一輩子能存下來(lái)的錢還多,，這絕對(duì)不正常,。解決土地問(wèn)題，就要從梳理獲利方開(kāi)始,，既然土地升值的部分是外來(lái)人口的集聚帶來(lái)的,，那么，就要通過(guò)一系列體制機(jī)制的設(shè)計(jì),，把這四大既得利益集團(tuán)的利益調(diào)整出來(lái)，讓這些利益回到外來(lái)人口的身上,。
記：可能很多人會(huì)存疑,，為什么城郊農(nóng)民竟然會(huì)被你劃入既得利益集團(tuán)？
華：就像我剛才強(qiáng)調(diào)的,，城郊農(nóng)民只占總?cè)丝诘?%到3%,，而城鎮(zhèn)化是人口中的大多數(shù)農(nóng)民要進(jìn)城。中國(guó)農(nóng)民家庭財(cái)產(chǎn)平均只有10萬(wàn)元左右,，但現(xiàn)在熱點(diǎn)城市城中村,、城郊農(nóng)民一補(bǔ)就是幾千萬(wàn),，補(bǔ)了一戶就意味著沒(méi)錢去安排幾十上百戶農(nóng)民進(jìn)城。今年春節(jié)我借休假去南方調(diào)研,，跟一些城郊村長(zhǎng)書(shū)記聊,，他們說(shuō)這幾年已把原來(lái)的房子從兩三層蓋成七八層，還想往十幾層蓋,，這樣以后拆遷補(bǔ)償就很合算,。這些地方蓋的都是握手樓，以后不改造不行,，但一補(bǔ)按現(xiàn)行政策就要上億,，你補(bǔ)不起啊，這些城郊農(nóng)民發(fā)到天上去了,。
記：我想不少人都會(huì)認(rèn)為,，不管怎么說(shuō)獲得再多的補(bǔ)償也是他們的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。
華：當(dāng)然應(yīng)該獲得一定補(bǔ)償,，但這可不意味著土地增值的大頭都應(yīng)該歸他們,。一塊土地能升值，首先是人口和投資集聚帶來(lái)的,，如果北京永遠(yuǎn)都是500萬(wàn)人,，你土地漲什么漲呢？還有一個(gè)就是政府的規(guī)劃管制,，這個(gè)地方是城市,，可以發(fā)展建設(shè)用地，那個(gè)地方是農(nóng)村,，要保護(hù)耕地所以不準(zhǔn)發(fā)展,。所以說(shuō)規(guī)劃就是土地利益再分配，既然是這樣,，那么憑什么土地升值的收益要都?xì)w你呢,，就因?yàn)槟慵业奈恢煤茫?BR>
記：你認(rèn)為這不夠公正？
華：當(dāng)然,，這絕對(duì)不公正,。要知道，在日韓土地是私有的,，但在城市化高速發(fā)展期,，農(nóng)業(yè)用地調(diào)成城市用地也會(huì)被認(rèn)為是實(shí)現(xiàn)公共利益，所以他們講要遵循公正補(bǔ)償?shù)脑瓌t,，保證你征地前后土地價(jià)值不變,。公正補(bǔ)償不在于錢多少，而在于你要保證人家的財(cái)產(chǎn)和生計(jì)不因征地而變差。所以他們還有一個(gè)替地政策,，就是征農(nóng)地再補(bǔ)一塊農(nóng)地讓你繼續(xù)種,。但現(xiàn)在我們的情況是，遠(yuǎn)郊開(kāi)發(fā)區(qū),、西部地區(qū),、國(guó)家重點(diǎn)工程路過(guò)的窮鄉(xiāng)僻壤都慘透了，錢補(bǔ)得極少,，土地減少了又不補(bǔ)人家地,。熱點(diǎn)城市城郊城中村的補(bǔ)償則越來(lái)越瘋狂，越是釘子戶加碼得越厲害,。
有人說(shuō),，歐美就是這樣，私有財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯,。但你真去土地私有的西方看一看,，人家講的是公正補(bǔ)償，即既要對(duì)被征財(cái)產(chǎn)的人,，又要對(duì)納稅人的公共資金公平公正,，不能少補(bǔ)，也不能多補(bǔ),，補(bǔ)完還得照章納稅,。人家是土地私有，規(guī)劃變更的增值收益歸公,，我們號(hào)稱土地公有,，卻漲價(jià)歸私，而且補(bǔ)幾千萬(wàn)上億元不用納一分錢稅,。我和國(guó)外學(xué)者交流,，人家都覺(jué)得不可思議。這樣搞下去,，誰(shuí)還愿意勤勞致富,？許多人推崇的美國(guó)最高法院的判例，也強(qiáng)調(diào)借財(cái)產(chǎn)征收發(fā)一筆洋財(cái)（windfall）是不道德不公正的,。我們現(xiàn)在的麻煩是,，有些人既不懂中國(guó)，也不真懂西方,，不看正史看野史,，用西方歷史上的個(gè)別被歪曲的例子無(wú)限夸大，搞亂了認(rèn)識(shí),，也搞亂了政策。
搞賣地財(cái)政是老公公馱兒媳婦，吃力不討好
記：不公平的既得利益當(dāng)然需要調(diào)節(jié),，但有一個(gè)問(wèn)題是,，誰(shuí)該來(lái)充當(dāng)裁判員？按照你的說(shuō)法,，地方政府也是既得利益者之一,。
華：這就是賣地財(cái)政的最大問(wèn)題，它扭曲了政府職能,。因?yàn)檎緛?lái)是提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的,，政商分開(kāi)是前提。現(xiàn)在政府去拿地賣地,，整天琢磨別人的地,，怎么低價(jià)拿來(lái)、高價(jià)賣出賺錢,，就把自己搞成了生意人,。全世界搞賣地的只有我們大陸和香港，但香港賣的全是政府的官地,，而我們賣的是從農(nóng)民那里倒手來(lái)的地,，當(dāng)別人看到你政府那么一倒手，就賣出那么大的價(jià)錢,，人家心里能平衡嗎,？就像裁判員下場(chǎng)踢球，這能公正嗎,？不可能公正,，你給多少人家都說(shuō)你不公正。
記：一提起城鎮(zhèn)化,，大家最頭疼的問(wèn)題的就是土地財(cái)政,。但很多人覺(jué)得，政府征來(lái)的地,，轉(zhuǎn)手一拍賣就賺幾倍甚至幾十倍,，利益這么大，土地財(cái)政根本撼不動(dòng),。
華：這恐怕未必,。當(dāng)年軍隊(duì)武警和執(zhí)法機(jī)關(guān)經(jīng)商辦企業(yè)，那利益也很驚人,，但危及到執(zhí)政的基礎(chǔ),，說(shuō)禁止退出不就擰過(guò)來(lái)了嗎？而且客觀地說(shuō),，現(xiàn)在人們往往看到的是政府拍賣的商住土地賺了大錢,，但政府使用的土地,，商住只能是一小塊，還有大量產(chǎn)業(yè)用地,，基礎(chǔ)設(shè)施用地,，綠化帶等公益用地，那些都要貼錢,，此外還有大量的幾通幾平的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費(fèi)用,。前些年土地收入基本是拆遷補(bǔ)償、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和凈收益各占三分之一,，這幾年補(bǔ)償飆升,，政府賣地凈收益急劇下降。
現(xiàn)在輿論一方面渲染地方政府賣地賺了大錢,，一方面又抨擊地方政府債務(wù)深重,，不可持續(xù)，這二者其實(shí)是相互矛盾的,。真賺了大錢還會(huì)還不了債,？但是政府自己不中立，就是真有苦衷也沒(méi)人理解,。所以我一直說(shuō),，許多東西別看表面堅(jiān)固，其實(shí)不是不能改,，因?yàn)椴桓恼约涸絹?lái)越不合算了,。政府搞賣地財(cái)政就是老公公馱兒媳婦，吃力不討好,。便宜沒(méi)占多少,，背了很大的黑鍋，人人喊打,，值嗎,？
記：說(shuō)到土地財(cái)政導(dǎo)致的債務(wù)黑洞，現(xiàn)在有統(tǒng)計(jì)說(shuō)有十幾萬(wàn)億,，你怎么看,？
華：我看還不止這么多。我在講課時(shí),，一個(gè)市長(zhǎng)就跟我說(shuō)：我的前任借了一屁股債,，上了好幾項(xiàng)工程，領(lǐng)導(dǎo)覺(jué)得他有能力,，老百姓說(shuō)起來(lái)也承認(rèn)面貌變化大,。他現(xiàn)在被提拔了，我來(lái)當(dāng)市長(zhǎng),。我每年苦干去還債,？那誰(shuí)能理解,？所有人都會(huì)認(rèn)為我沒(méi)本事，我每年怎么在人代會(huì)上向上下左右交代,？所以我只有借更多的錢,，也干幾件體面的大事，盡管這樣窟窿會(huì)更大,。他說(shuō)，華老師,，不是我推諉責(zé)任,，這個(gè)體制要改得從上面開(kāi)始。
還有一些領(lǐng)導(dǎo)對(duì)我說(shuō),，正職還好些,，多少還有點(diǎn)選擇的余地，那些當(dāng)副職,、當(dāng)部門頭的就更沒(méi)辦法了,。新書(shū)記來(lái)了要上新項(xiàng)目，張口就訓(xùn)人：別跟我說(shuō)沒(méi)錢,，別人,、別的地方怎么有錢？沒(méi)本事辦要你們干什么,？可搞錢哪里那么簡(jiǎn)單,，銀行又不歸地方管，每年稅收增長(zhǎng)那點(diǎn)是有限的,，還要吃飯,，招商引資也不那么容易，工業(yè)項(xiàng)目引來(lái)了前幾年還得免稅讓利,，搞來(lái)搞去也只有靠土地賣錢,，用土地向銀行質(zhì)押換錢。甚至有地方官員對(duì)我說(shuō),，如果沒(méi)有賣地收入和土地融資,，全國(guó)絕大多數(shù)地方政府立馬破產(chǎn)。
你說(shuō)這種情況下他怎么會(huì)去調(diào)控房?jī)r(jià),，屁股決定腦袋嘛,，地產(chǎn)和金融泡沫就這樣被吹起來(lái)了。另一方面,，這也造成城鎮(zhèn)化的成本直線上升,，農(nóng)民進(jìn)城安居越來(lái)越難，而政府還在陷入越來(lái)越嚴(yán)重的債務(wù)泥潭,。這是絕對(duì)不可持續(xù)的,，也是舊的傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化道路走不下去,、必須改革轉(zhuǎn)型的原因。
首當(dāng)其沖的就是土地財(cái)政,，必須先從這里動(dòng)刀,，不觸動(dòng)這個(gè)根本，這條道路就不可能轉(zhuǎn)型
記：改掉土地財(cái)政,，有成功的經(jīng)驗(yàn)嗎,？
華：其實(shí)我們可以反觀日韓以及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)在二戰(zhàn)后平穩(wěn)完成城市化轉(zhuǎn)型的歷史過(guò)程。他們的一個(gè)成功經(jīng)驗(yàn)就是用土地開(kāi)發(fā)的財(cái)務(wù)平衡替代土地財(cái)政,。所謂財(cái)務(wù)平衡,，就是政府不能掙錢，這個(gè)是關(guān)鍵,。你征來(lái)一塊地,，要做幾通幾平，要做基礎(chǔ)建設(shè),，要做綠化地,，這些都是能在明面上算出來(lái)的成本，你把這些成本都公示出來(lái),，再加上征地的成本算一個(gè)總價(jià),。然后你可以拍賣一點(diǎn)土地，但你不能像現(xiàn)在一樣,，想拍多少就拍多少,。要賣多少地，完全取決于拍出來(lái)的錢能彌補(bǔ)公共建設(shè)用地和基礎(chǔ)設(shè)施成本就夠了,。比如你征了500畝地,，拍了80畝就彌補(bǔ)上了，那你就只能拍80畝,，剩下的地除去公共建設(shè)就要全部用來(lái)做保障房,。總之,，地方政府應(yīng)該是很透明的,，征地成本是多少，花在這塊地上的基礎(chǔ)建設(shè)是多少,，剩下的錢全部解決農(nóng)民工和外來(lái)人口的問(wèn)題,。
記：賣地的錢夠用嗎？
華：本金有了,，其他就可融資�,，F(xiàn)在我們地方政府之所以不夠用，是它錢越多野心越大,。實(shí)行財(cái)務(wù)平衡后再要搞大樓搞景觀搞廣場(chǎng),，自己靠稅收做預(yù)算去,。賣地的錢只能做幾通幾平。日韓和臺(tái)灣地區(qū)就是這么做的,，而且都成功了,。
記：這對(duì)地方政府財(cái)務(wù)透明的要求高嗎？
華：其實(shí)不是那么高,。因?yàn)橥恋剡@一塊是單項(xiàng),，比要求地方政府全部財(cái)政透明的難度低多了。具體一塊地賣了多少錢,，花了多少錢,，剩下多少錢，這個(gè)不難算,。
記：還有地方債的問(wèn)題。
華：這是一個(gè)系列的問(wèn)題,，欠賬怎么辦呢,？跟當(dāng)年銀行清理壞賬一樣的，全國(guó)要有一次大動(dòng)作,，不搞是不行的,。我建議，可以給地方政府規(guī)范透明的發(fā)債權(quán),，以后地方發(fā)債要有同一級(jí)人大批準(zhǔn),，每屆政府、每任領(lǐng)導(dǎo)借了多少債,、留下多少債都要經(jīng)過(guò)審計(jì),，高度透明。關(guān)鍵是,，不能光看干了多少事,，還要看花了多少錢。當(dāng)然,，這個(gè)發(fā)債權(quán)不是白給的,，花錢是要買制度的。舉例來(lái)說(shuō),，大家都想要發(fā)債權(quán),，但你申請(qǐng)發(fā)債權(quán)的時(shí)候就必須跟土地財(cái)政的債務(wù)清理掛鉤，以后再賣地只能跟財(cái)務(wù)平衡掛鉤才可以賣,。
記：沒(méi)有土地財(cái)政,，地方政府的日子恐怕不好過(guò)了。
華：這些說(shuō)法其實(shí)都似是而非,。政府和企業(yè)一樣,，錢永遠(yuǎn)都不夠,，因?yàn)槟愕男坌挠肋h(yuǎn)比你的財(cái)力跑得快。中國(guó)搞土地財(cái)政最厲害,、賣地收入最多的城市如北上廣和杭州等熱點(diǎn)城市,，都是最有錢的地方政府。
回過(guò)頭來(lái)想,，我們過(guò)去不賣地是怎么過(guò)的,？因?yàn)橘u了幾年地好像現(xiàn)在不賣地就不行啦？全世界的政府不賣地都能過(guò),，人家經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)那么慢都能過(guò)日子,，我們經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)這么快就不能過(guò)日子了？至于中央和地方怎么分稅收,，那是另一回事情,。
所以我認(rèn)為，要真改革,，首當(dāng)其沖的就是土地財(cái)政,，必須先從這里動(dòng)刀。不觸動(dòng)這個(gè)根本,，這條道路就不可能轉(zhuǎn)型,。政府必須先對(duì)自己下刀，切割清自己的利益,，否則很難取信于民,，取信于市場(chǎng)，你想去調(diào)節(jié)別人的既得利益也就不會(huì)有底氣,。
對(duì)城鎮(zhèn)化道路的選擇,，就是對(duì)改革道路的選擇，關(guān)鍵是要有一套全新的機(jī)制設(shè)計(jì),，通過(guò)轉(zhuǎn)變利益的分配去轉(zhuǎn)變?nèi)说男袨?/STRONG>
記：改革從政府開(kāi)始,，接下來(lái)的步驟呢？
華：先從政府自己開(kāi)始,，然后是對(duì)城中村和城郊農(nóng)民征收土地的方式進(jìn)行調(diào)整,。日韓和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)早有先例，就是公平優(yōu)先原則,，采取給你留一點(diǎn)點(diǎn)地的方式,，讓你參與進(jìn)來(lái)，但也不會(huì)讓你因?yàn)槌鞘谢桶l(fā)一筆大財(cái),。然后還要對(duì)開(kāi)發(fā)商,、屯房者，一個(gè)個(gè)都得調(diào)�,？傊�,，就像我剛才說(shuō)的，要把四大既得利益集團(tuán)的利益調(diào)整出來(lái),，讓他們回到外來(lái)人口的身上,，這樣才能從各個(gè)環(huán)節(jié)降低城鎮(zhèn)化的成本。
理想的情況,，未來(lái)土地增值的主要收益,，都要?dú)w到進(jìn)城的農(nóng)民工和外來(lái)人口上，而不是給政府蓋大樓或者修大馬路,，不是給開(kāi)發(fā)商暴利,，不是讓城中村的人一夜暴富。
記：你之前多次提到,，要在各個(gè)環(huán)節(jié)擠出資金為移居人口建設(shè)保障房,，其中就包括對(duì)于商品房市場(chǎng)的調(diào)控。但似乎有這樣一種看法,，認(rèn)為在住房市場(chǎng)最理想的狀況是“商品的歸商品,，保障的歸保障”。
華：這要取決于保障房占多大比重�,，F(xiàn)在的保障房建設(shè)量太少，而且不公平,。其實(shí),，保障房最應(yīng)該解決的是移居人口的住房問(wèn)題，但現(xiàn)在的保障房建設(shè)還停留在解決城市居民的階段,。嚴(yán)格來(lái)說(shuō),，中國(guó)的保障房建設(shè)還沒(méi)有真正開(kāi)始。因?yàn)槌鞘谢寝r(nóng)民進(jìn)城,，如果還沒(méi)主要給進(jìn)城農(nóng)民蓋房,，就不是真正的保障房。中國(guó)現(xiàn)在真能為大多數(shù)移居人口蓋的保障房面積只能是40-50平方米,，韓國(guó)就是這個(gè)標(biāo)準(zhǔn),。而且要以租為主，先租后售也行,，但不能上市的封閉期要像當(dāng)年日本那樣至少15年到20年,，這才是真正公平的保障房。
回到你剛才的問(wèn)題,，如果保障房能解決大部分人問(wèn)題的時(shí)候,，像新加坡70%以上居民都住的是保障房，那商品房愿意漲就漲去吧,，多繳稅就可以了,。但是如果保障房只有10%,，商品房卻漲到了天上去，那你讓大多數(shù)人怎么活,？如果大部分人還要買商品房,，那么對(duì)不起，自住商品房?jī)r(jià)格也不能太高,。
記：我注意到,，你的一系列改革設(shè)想都是以土地作為邏輯的起點(diǎn)。
華：對(duì),，1978年的中國(guó)改革是從不起眼的農(nóng)村家庭承包起步,，卻真真實(shí)實(shí)地啟動(dòng)了中國(guó)經(jīng)濟(jì)整體轉(zhuǎn)變的按鈕。同樣的道理,，城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型也必須從土地制度入手,，土地的錢被別人拿走了，戶籍制度還怎么改,？而一旦農(nóng)民工及其家屬可以進(jìn)城安居,，城鄉(xiāng)一體化也好解決了。不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記,，農(nóng)民可以選擇出售原來(lái)的土地進(jìn)城落戶,，城里人也可以下鄉(xiāng)置業(yè)，多占房,、地的人多納稅,。農(nóng)村土地被釋放后，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的問(wèn)題也就迎刃而解,。
記：李克強(qiáng)總理曾強(qiáng)調(diào),，要將城鎮(zhèn)化這個(gè)最大內(nèi)需和改革這個(gè)最大紅利結(jié)合起來(lái)。怎么理解這句話,？
華：實(shí)際上,，對(duì)城鎮(zhèn)化道路的選擇，就是對(duì)改革道路的選擇,。從周邊與我國(guó)人均耕地等資源狀況相近的日本,、韓國(guó)和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的情況看，在二戰(zhàn)之后大家的起點(diǎn)相差不大,，這幾個(gè)國(guó)家和地區(qū)差不多都是用了二三十年的時(shí)間,，使得城市人口占比從20%~30%上升到80%，并進(jìn)入高收入經(jīng)濟(jì)體的行列,，成就了二戰(zhàn)后全球最成功的東亞模式,。
既然我們現(xiàn)在強(qiáng)調(diào)新型城鎮(zhèn)化，強(qiáng)調(diào)“人”的城鎮(zhèn)化，就應(yīng)該扎扎實(shí)實(shí)地研究一下,。城鎮(zhèn)化中遇到的很多問(wèn)題,，我覺(jué)得都是有答案的。關(guān)鍵是要有一套全新的機(jī)制設(shè)計(jì),，通過(guò)轉(zhuǎn)變利益的分配去轉(zhuǎn)變?nèi)说男袨�,，否則就不會(huì)有新型城鎮(zhèn)化。