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5月6日國務院常務會議研究部署2013年深化經濟體制改革重點工作,，其中包括形成鐵路投融資體制改革方案,，支線鐵路,、城際鐵路、資源開發(fā)性鐵路所有權,、經營權率先向社會資本開放,，引導社會資本投資既有干線鐵路。這是繼鐵道部政企分開后鐵路領域又一項重大改革部署,，非常重要，但又難度極大,。
今天力推鐵路投融資體制改革,，在很大程度上是由于鐵路原有的投融資與建設模式已經走到盡頭。
自2003年以來,，鐵路投融資模式經歷了從原來以建設基金為主加少量貸款,，到一度以少量部省投資撬動大量債務為主，近兩年又進一步變?yōu)閲邑斦黄却笠?guī)模救助并直接投資為特征的過程,，亟須轉變到更穩(wěn)妥且可持續(xù)的模式,。鐵路從原來一個能夠自負盈虧并且具有一定自我發(fā)展能力的行業(yè)，迅速蛻變成大量“借新還舊”進而必須依賴財政加快救助才能得以維持的財政黑洞,，已基本上失去財務自生能力,，面臨著財務重建的嚴重局面。
2010年鐵道部基建投資達到創(chuàng)紀錄的7948.76億元,，當年債務余額增加5884.15億元,；2011年鐵道部基建投資5601.67億元，當年債務余額竟也增加5208.74億元,，幾乎全部靠借債搞建設,。如果把地方政府對鐵路項目的投資也考慮進去，那么新增債務中應該有相當部分用于非建設領域,，更反映其資金問題的嚴重程度,。2011年除鐵路債性質改變?yōu)椤罢С中詡保醒胴斦_始實施資金救助,，才避免了現(xiàn)金流斷裂,。2012年中央政府加大了對鐵路的支持力度，除繼續(xù)以中央政府信用發(fā)行債券,，中央財政直接投資和資金救助均大幅度增加,，當年鐵道部基建投資為5828.55億元，債務余額則增加3798.87億元,。2012年底鐵道部債務總額已接近2.8萬億元,，以5%的利率計算，這些債務一年需支付的利息就高達1400億元,，對運輸主業(yè)已多年虧損的國鐵系統(tǒng)形成極大負擔和壓力,，即便加上多種經營利潤也仍舊難以維持,，只能靠財政救助。而待巨額債務還本期到來之時,，諸多不良債務將再也無法掩飾,。
建設領域的問題還將對運營產生長期不利影響，相比之下國鐵運輸成本提高的速度更令人擔憂,。最近兩年,，因調價，鐵道部運輸收入增幅達到18.22%,，而其客貨運輸總成本的增幅竟高達37.85%,，比收入增幅高出一倍多�,？拓涍\輸?shù)膯挝怀杀緝赡晏岣?7.1%,，其中2012年一年就提高17.8%。成本加速上升,，說明國鐵系統(tǒng)內部的自穩(wěn)機制已近瓦解,，將會進一步加劇其資金困境，恐怕靠頻繁漲價也不可能覆蓋,。對由于決策失誤造成運營期虧損總額超過建設投資的可能性,，也必須有足夠清醒的認識。投融資被放在政企分開后鐵路改革第一的位置,，其問題的緊迫性可以想見,，決策機構的思路也可以理解，但改革的邏輯上卻必須調整為轉變發(fā)展模式,，否則料難達成效果,。
鐵路行業(yè)目前狀況的形成原因應該得到必要診斷，特別是對若干年來鐵路建設體制及決策中出現(xiàn)的問題與責任進行分析,，才有可能為包括投融資在內的各類改革找對方向,、明確任務。
不能把投融資改革的目標定為幫鐵路找錢,，而且認為一旦幫助鐵路搞到足夠資金,，其發(fā)展問題就自然會迎刃而解。國內外所有經驗教訓都已證明,，再多資金也救不了舊體制下的鐵路,。況且，當前鐵路建設一定程度上存在著過度投資問題,，據(jù)披露,，已開工鐵路項目要完工至少還需要3萬億元，其總規(guī)模和相當一部分項目所采用的技術標準,，已經超過國民經濟和全社會所能夠承擔的水平,，且代價太大,，戰(zhàn)線需要適當收縮。鐵路一度成為“保增長”和“穩(wěn)增長”的政策工具,，目前已到了盡可能使其回歸原本屬性,、解決各類遺留問題并從超常規(guī)發(fā)展轉回常規(guī)發(fā)展的時候。因此,，制度建設和在財務可持續(xù)狀態(tài)下的行業(yè)良性發(fā)展,，才是鐵路投融資改革最重要的選項。
鐵路投融資體制必須改革,，但改革的約束條件有很多,。社會資本包括國鐵以外的國企投資和民間投資，雖然國鐵在資金面上極度虛弱,，但路網(wǎng)主體地位使其在具體運輸市場上仍然具有強排他能力，社會資本很難進入這樣的領域,。不算各行業(yè)落實新舊36條的一般性體制障礙,，鐵路引入社會資本的前提，除了政企分開之外,，至少還需要在已有債務重組,、鐵路企業(yè)重組、市場反壟斷規(guī)則構建,、包括調度指揮在內的產權關系梳理,、地方政府鐵路事權的明確、綜合交通體制及其規(guī)劃制度等方面進行改革配套,，其中的任何一項都繞不過去,。
換句話說，投融資改革只是鐵路總體改革任務中的一部分,，不能以投融資改革代替其他改革,。鐵路改革特別需要綜合配套的頂層設計和切實穩(wěn)妥的推進計劃，不能一再重復那些本應該也可以避免的錯誤和損失,。
為轉變發(fā)展模式,，在鐵路投融資領域需要做好的事項包括：盡快根據(jù)干線鐵路、區(qū)域鐵路和城市鐵路的功能,，劃分鐵路項目規(guī)劃建設的責任主體,，并實行分類建設運營，評估向社會資本開放所有權,、經營權的方案,；清理在建和規(guī)劃的鐵路項目，糾正規(guī)模失控,、設計失范,、技術超標等決策失誤,；改變以少量政府資金撬動大量債務性融資的交通建設投融資模式，制止鐵路惡性債務繼續(xù)增加,；繼續(xù)增加財政在鐵路建設中的投資比重,，可考慮在綜合交通框架下統(tǒng)一使用燃油稅、車購稅等具有穩(wěn)定來源的資金,；國家在國鐵債務,、補貼、投資等重大行政行為的顯性化,、公開化,、透明化，提高公信力,�,？傊皇且ㄟ^注入社會資本繼續(xù)強化國鐵的一統(tǒng)天下,，而是要通過行業(yè)解構并建立規(guī)則,，使鐵路領域的所有國企和民企都享有平等權利。
從轉變發(fā)展模式角度看,，鐵路項目引入責權明晰的戰(zhàn)略投資者,，比原有貸款、發(fā)債,、上市以至策劃中的“產業(yè)基金”更該受到重視,。從數(shù)量上看，民營資本不可能改變鐵路資金短缺的總體狀況,，現(xiàn)階段的民資也尚未在各方面做好準備,，但民資參與鐵路建設經營對改變政府職能和提升投資效率大有好處。為此,，必須糾正目前國鐵對各合資鐵路的強制性不平等委托運營模式,，合理分擔風險，切實保護相關戰(zhàn)略投資者的利益,。
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