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作為國務(wù)院近日部署的2013年深化經(jīng)濟體制改革重點工作之一,，下氣力推動建立“公開透明規(guī)范完整”的預(yù)算體制,，已經(jīng)被提上議事日程。接下來,，應(yīng)當(dāng)是采取實質(zhì)行動，將其付諸實施的時候了。
問題是，相對于其他方面的政府管理體制，預(yù)算體制所具有的一個特殊品質(zhì)或突出特點,，就在于其最具“綜合性”——它的運行范圍，能夠覆蓋所有政府職能,、所有政府部門和所有政府活動領(lǐng)域,。對于這一既十分復(fù)雜又牽動全局的改革領(lǐng)域，我們的探索并非始于今日,。其間所經(jīng)歷或遭遇的種種艱辛和困難,，一再啟示我們，預(yù)算體制改革只能也必須著眼于“治本”——針對長期存在于我國政府預(yù)算管理體系中的體制性“頑疾”,，做釜底抽薪式的大手術(shù),。
仔細(xì)品味一下“公開透明規(guī)范完整”這八個字的深刻內(nèi)涵，就會發(fā)現(xiàn),，它的基本著眼點,，無疑是對預(yù)算體制做適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟的變革。站在社會主義市場經(jīng)濟的立場上,，仔細(xì)考量一下預(yù)算體制所牽涉的各方面因素,，又會發(fā)現(xiàn)，“公開透明”也好,，“規(guī)范完整”也罷,，其基本的前提，就在于政府預(yù)算管理的“全口徑”——把所有的政府收支納入管理視野,，將全部的政府收支關(guān)進制度籠子,。換言之，“公開透明規(guī)范完整”的預(yù)算體制是以“全口徑”管理的政府預(yù)算為基礎(chǔ)并同其緊密捆綁在一起的,。
然而,，這正是我們由來已久的心腹之痛。
在我國現(xiàn)行的預(yù)算體制格局下,，并行著四類雖性質(zhì)完全相同但管理規(guī)范程度差別頗大的政府預(yù)算：一般收支預(yù)算,，亦稱公共財政預(yù)算，這類收支,，有統(tǒng)一的制度規(guī)范,，須接受并通過各級人民代表大會審議、批準(zhǔn),，且可在各級政府層面統(tǒng)籌使用，故而屬于規(guī)范程度最高的政府預(yù)算,；基金收支預(yù)算,，雖在名義上納入了各級人民代表大會的視野,，但在現(xiàn)實中被視作相關(guān)部門的“私房錢”，其收支的運作,，既不需通過各級人民代表大會的批準(zhǔn)程序,，也不可能在各級政府層面做統(tǒng)籌安排，故而充其量只能算作“備案”性的審議,；社會保險基金預(yù)算,，雖有相對規(guī)范的收支內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)和范圍,，并實行�,？顚Ｓ茫渚幹坪蛨�(zhí)行的主導(dǎo)權(quán)既非財政部門,，又僅限于向各級人民代表大會報告,，故而亦屬于“備案”性的審議范疇；至于國有資本經(jīng)營預(yù)算,，一方面進入預(yù)算視野的范圍仍限于部分國有企業(yè),，而且上交預(yù)算的國有企業(yè)利潤比例遠(yuǎn)低于國際通行水平，另一方面,，即便上交的部分,，也在國有企業(yè)內(nèi)部封閉運行，故而至多可算作打了較大折扣的“備案”性審議,。
按照2013年的預(yù)算數(shù)字計算,，在包括上述所有四類預(yù)算收支的盤子中，一般收支預(yù)算所占比重僅為65%上下,。其余三類收支預(yù)算所占比重數(shù)字加總,，高居35%左右。這意味著,，當(dāng)前中國的政府收支規(guī)模,，真正納入“全口徑”預(yù)算管理視野或完全處于“全口徑”控制之下的比重，較之上個世紀(jì)末實行“費改稅”之前的水平,，雖有所改善,，但距離當(dāng)初設(shè)定的目標(biāo)，還有相當(dāng)長的一段路要走,。
正是由于上述預(yù)算管理規(guī)范程度上的差異,，本屬于同一性質(zhì)的各種政府收支的運作才會“政出多門”。也正是由于各級人民代表大會未能實現(xiàn)對全部政府收支的“全口徑”控制,，我國的政府收支,，無論規(guī)模和結(jié)構(gòu)，時至今日,，才會仍無一個完整統(tǒng)一的統(tǒng)計口徑,。
也正是出于上述原因,，對于我國宏觀稅負(fù)水平的判定，至今仍無一個相對清晰且為人們所能接受的標(biāo)準(zhǔn),。毋庸贅述,，建立在這樣基礎(chǔ)上的政府預(yù)算體制，當(dāng)然談不到
“公開透明”,，更談不到“規(guī)范完整”,。
進一步看，立法層面的現(xiàn)行預(yù)算體制格局之所以是這個樣子,，又同行政層面的現(xiàn)實財政管理格局的“非全口徑”直接相關(guān),。
以政府收支作為行為標(biāo)準(zhǔn)審視一下我國各級政府部門的活動格局會發(fā)現(xiàn)，相當(dāng)多的政府部門,，都有從企業(yè),、居民那里直接取得收入的行為，都有將直接取得的收入用之于支出的現(xiàn)象,。也就是講,，不僅財政部門從事財政分配活動，其他政府部門也在或多或少地從事財政分配活動,。這種格局,，既打亂了政府收支活動的行為規(guī)范，也成為誘發(fā)政府部門各種腐敗行為的直接因素,。而且,，更為重要的是，它在事實上已經(jīng)演化為實現(xiàn)政府收支全口徑預(yù)算管理的基礎(chǔ)性障礙,。只要財政部門對于政府收支的管理尚處于“非全口徑”狀態(tài),，各種政府收支的運作便難免“政出多門”，各級人民代表大會對于政府收支的“全口徑”控制便缺乏相應(yīng)的基礎(chǔ),，也自然難上軌道,。
就常識而言，政府部門之間是有職能分工的,。之所以要專門設(shè)置一個財政部門管理政府收支,，其根本的初衷就在于，割斷政府部門的行政,、執(zhí)法同其服務(wù)或管理對象之間在“錢”上的直接聯(lián)系,，不讓政府部門的行政、執(zhí)法行為偏離既有法律和政策軌道——以其服務(wù)或管理對象是否上繳錢或上繳錢的多少作為取舍標(biāo)準(zhǔn),，進而,，本應(yīng)以追求公共利益為宗旨的政府行為異化為以利潤最大化為動機的企業(yè)行為。因而，由財政部門代表政府“間接”收錢,、“集中”管錢的最大好處,，就是從根本上鏟除“以權(quán)謀錢,、以權(quán)換錢”等腐敗行為的土壤,，使政府部門能在一個規(guī)范的制度環(huán)境下，以規(guī)范的行為履行它的職能,�,？梢哉f，掌管全部政府收支,，是財政部門的天職所在,。所以，讓財政部門將有關(guān)政府收支的事情統(tǒng)一管起來,，不允許其他政府部門發(fā)生任何以直接向企業(yè),、居民收錢為代表的財政活動，顯然是一個必須堅持的政府部門行為規(guī)范,。
說到這里,，做出如下的結(jié)論可能是適當(dāng)?shù)模?BR> 建立“公開透明規(guī)范完整”的政府預(yù)算體制，可以也應(yīng)當(dāng)從其基礎(chǔ)環(huán)節(jié)——實行“全口徑預(yù)算管理”做起,。
實行“全口徑預(yù)算管理”改革的最終目標(biāo),，可以也應(yīng)當(dāng)鎖定為，實現(xiàn)作為立法機構(gòu)的各級人民代表大會對同級政府所有政府性收支行為的立法控制,，使政府部門的收支行為從頭到尾置于各級人民代表大會和全體社會成員的監(jiān)督之下,。也就是說，所有政府收支都應(yīng)當(dāng)取得立法機構(gòu)的授權(quán),。只有取得授權(quán),，政府的活動及其相應(yīng)的收支才具備合法性。這是“全口徑預(yù)算管理”最重要的意義,。
再進一步,，鑒于“全口徑預(yù)算管理”可以區(qū)分為立法和行政兩個層面，兩個層面的“全口徑預(yù)算管理”互為依托,、彼此關(guān)聯(lián),，并且，行政層面的“全口徑預(yù)算管理”又系立法層面“全口徑預(yù)算管理”的基礎(chǔ),，建立“公開透明規(guī)范完整”的政府預(yù)算體制,，可以也應(yīng)當(dāng)從行政層面的“全口徑預(yù)算管理”——讓財政部門統(tǒng)攬政府收支管理權(quán)做起。
由行政層面的“全口徑預(yù)算管理”到立法層面的“全口徑預(yù)算管理”,，再到“公開透明規(guī)范完整”的預(yù)算體制的建立,，可能是我國政府預(yù)算體制改革的必由之路。
�,。ㄗ髡呦抵袊缈圃簩W(xué)部委員,、中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院院長）
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