中國養(yǎng)老保險的三角悖論
近些年來,，我國的養(yǎng)老保險體系建設(shè)已經(jīng)取得較快的進步,，突出體現(xiàn)在居民養(yǎng)老保險體系得以建立并快速覆蓋；職工養(yǎng)老保險的養(yǎng)老金水平增加較快,。公職人員退休制,、職工養(yǎng)老保險、居民養(yǎng)老保險,，三軌并存將實現(xiàn)中國式的“人人皆年金”,，實現(xiàn)養(yǎng)老保障人群全覆蓋。然而,，在成績之外,，這幾年全社會對于養(yǎng)老保險也是熱議紛紛，主要涉及以下三個問題,。
一是職工養(yǎng)老保險繳費率過高,。企業(yè)繳費率20%，職工個人繳費率為8%,，總計法定繳費率排在全球第15位,。
二是養(yǎng)老金待遇水平較低,。這突出表現(xiàn)在雖連漲8年，但職工養(yǎng)老保險替代率還是不斷下降,，且未建立穩(wěn)定的調(diào)整機制,。居民養(yǎng)老保險的養(yǎng)老金待遇更低。社會上廣泛關(guān)注的養(yǎng)老保險“雙軌制”問題,，實質(zhì)是職工養(yǎng)老保險參保者認為自己的待遇低,，要求提高養(yǎng)老金。
三是未來養(yǎng)老金缺口較大,。按照筆者在一定的假設(shè)下的初步測算,，職工養(yǎng)老保險的繳費體系到2016年前后會出現(xiàn)當(dāng)年資金缺口，其后不斷攀升,，到2050年將占GDP的5.05%,。考慮已有的資金積累和維持現(xiàn)有力度的財政補貼,，到2050年累積的資金缺口將占當(dāng)年GDP的51%,。當(dāng)然，養(yǎng)老金繳費體系的缺口實質(zhì)是未來的財政可持續(xù)性問題,，并非意味著政府沒有能力發(fā)放養(yǎng)老金,。
除此之外，還存在職工養(yǎng)老保險覆蓋率較窄,、統(tǒng)籌層次過低,、個人賬戶空賬、部分地區(qū)當(dāng)前養(yǎng)老金缺口較大,、提前退休現(xiàn)象嚴重,、居民養(yǎng)老保險如何與職工養(yǎng)老保險對接等諸多要通過改革予以解決的復(fù)雜問題。
但單就以上所列三個社會主要關(guān)切點而言,，這是一個三角悖論,。按常理來說，繳費率高,，替代率較低,，就不應(yīng)當(dāng)發(fā)生資金缺口大這一問題。中國這三個問題并存,，最基本的原因在于繳費體系內(nèi)老年撫養(yǎng)比過高。1998年至今,，職工養(yǎng)老保險體系內(nèi)領(lǐng)取養(yǎng)老金的人數(shù)與繳費人數(shù)之比,，一直在31%-34%之間波動。
最為突出的挑戰(zhàn)：財務(wù)可持續(xù)性
中國養(yǎng)老體系面臨的問題很多,，但最為突出的挑戰(zhàn)是：如何在確保未來養(yǎng)老保險體系財務(wù)可持續(xù)性的基礎(chǔ)上,，適度降低繳費率并隨著經(jīng)濟發(fā)展不斷提高退休待遇,。需要指出的是，未來的養(yǎng)老金缺口并不可怕,，世界各國概莫能外,，中國也并非最為嚴重。然而,，養(yǎng)老保險體系的三角悖論,，使得政策調(diào)整困難重重。繳費率過高對于中國經(jīng)濟發(fā)展與養(yǎng)老保險事業(yè)的發(fā)展均不利,，從遵從民意角度養(yǎng)老金待遇還需提高,，但如降低繳費率，提高養(yǎng)老待遇則會加大資金缺口,。對此需要全社會理性討論,、坦然面對，在各種可能的政策選項下取得共識,，打出“組合拳”,。
養(yǎng)老保障領(lǐng)域的管理必須有長期視野，政策的制定和調(diào)整必須考慮到其長期影響。
延遲退休年齡是必然方向,，但須注意時機和方式,。我國當(dāng)前的法定退休年齡低于發(fā)達國家標(biāo)準。現(xiàn)實中大量提前退休的存在,，導(dǎo)致實際退休年齡過低。以若干省份的調(diào)研情況來看,，提前退休比重占30%以上,，男性實際平均退休年齡為53歲，女性為48歲,。如同發(fā)達國家一樣,，延遲退休年齡是應(yīng)對養(yǎng)老金缺口的必然方向，效果明顯,，需要注意的是時機和方式,。所謂時機，需要考慮延遲退休年齡是否以及在多大程度上會擠出青年人就業(yè),�,？傮w判斷，當(dāng)前是討論改革方案的恰當(dāng)時機,。所謂方式,，應(yīng)注重采取小步漸進的方式，在10至20年來調(diào)整到位；采取彈性可選擇的方式,；應(yīng)注重對改革過程中利益可能受損者給予適當(dāng)?shù)难a償,。
充實并加強國家養(yǎng)老保障儲備金。無論采取何種改革方案,，考慮到歷史欠賬以及人口快速老齡化的現(xiàn)實國情,，未來的養(yǎng)老金體系都需要額外的資金補充。為此需要建立并加強國家養(yǎng)老保障儲備金,，社會保障基金理事會即是中央政府為此已做出的準備,。未來以國企利潤、國有股轉(zhuǎn)持收益注入儲備基金,，也是應(yīng)對資金缺口的必然要求,。需要指出的是，國家養(yǎng)老保障儲備金并非越多越好,。過多的儲備金降低了財政資金以及宏觀經(jīng)濟的效率,，需要的僅是根據(jù)對未來資金缺口準確預(yù)測基礎(chǔ)上的合理儲備。
改變籌資方式是治本之策
從更深層次看,，中國養(yǎng)老保險三角悖論的產(chǎn)生,，與以工薪收入為稅基的籌資方式密切相關(guān)。現(xiàn)行養(yǎng)老保險的繳費模式,，累退性較強,，且隨著老齡化程度的加深，稅基將越來越窄,，從而在未來可能造成更大的麻煩,，以支付危機為代表的三角悖論問題將更明顯。當(dāng)前歐美日等發(fā)達國家紛紛陷入財政危機,，一個很大的原因就在于其傳統(tǒng)的社會保險籌資方式不能適應(yīng)人口老齡化的現(xiàn)實,，需要尋找廣稅基的新籌資方式。很多歐洲國家已經(jīng)實施,，或者開始探討以一般消費稅替代傳統(tǒng)的社會保險籌資方式的改革,。
中國更應(yīng)當(dāng)未雨綢繆，參考國際經(jīng)驗,，尋找廣稅基的養(yǎng)老保險新籌資方式,。我們建議，在營改增全面實施之后,，將增值稅標(biāo)準稅率從17%增加到20%,，同比提高增值稅其他稅率、消費稅稅率,，并將這兩類稅收的20%建立國民養(yǎng)老計劃,，用于給所有老年人發(fā)放國民養(yǎng)老金,，地區(qū)城鄉(xiāng)可根據(jù)生活費用予以調(diào)整。與之同步,，將現(xiàn)有的養(yǎng)老保險繳費率降低至13%-18%，設(shè)置多檔供企業(yè),、職工選擇,；非正式就業(yè)人群自己繳費，繳費全部計入個人賬戶,。由此,，新體系形成國民養(yǎng)老計劃加名義個人賬戶的雙層架構(gòu)。同時針對“老人”,、“中人”,、“新人”分別設(shè)計合理的制度轉(zhuǎn)移接續(xù)方法，盡可能保證人群以及代際間公平,，實現(xiàn)制度平穩(wěn)過渡,。
這一改革遵循了國際潮流，且更為適合中國國情,。
首先,，能以最快速度、較低管理和實施成本實現(xiàn)公平合理的全民“老有所養(yǎng)”,。新體系回避了現(xiàn)有體系擴大覆蓋面,、進行整合時的許多困難，且可以完全承擔(dān)老體系的債務(wù),。由于增加流轉(zhuǎn)稅替代了部分養(yǎng)老繳費,，新體系不會增加企業(yè)負擔(dān)。新體系的籌資,，無須額外征管成本,；因此新體系的管理和實施成本總體上會更低。
其次,，更能適應(yīng)未來快速老齡化的挑戰(zhàn),，更具財務(wù)持續(xù)性。在老齡化日益嚴重的情況下,，以工薪收入為稅基的籌資方式存在嚴重缺陷,。新體系中國民養(yǎng)老計劃以增值稅等流轉(zhuǎn)稅為籌資方式，稅基最寬,，且資金來源可以持續(xù)穩(wěn)定增長,，因此更能適應(yīng)老齡化沖擊。我們初步測算的結(jié)果表明,，新體系雖然還將存在未來的資金缺口,，但僅為老體系的一半。
其三，新籌資方式更有利于促進結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟社會發(fā)展,。第一,，當(dāng)前企業(yè)只要雇人就必須支付養(yǎng)老繳費；而以增值稅替代后,，企業(yè)是在獲取銷售收入之后才需要支付這部分稅收,，因此新體系有利于就業(yè)和企業(yè)。第二,，相對于原來以勞動所得為稅基的繳費,，通過增值稅為國民養(yǎng)老計劃籌資，實質(zhì)上是向資本征稅,，補貼勞動者,，有助于調(diào)整國民收入分配格局。第三,，增值稅等流轉(zhuǎn)稅的最終歸宿是個人消費,。與僅以工薪收入(還是一定限額之內(nèi))為稅基的養(yǎng)老繳費相比，改變籌資方式更有利于中低收入群體,，因此有利于緩解我國居民收入分配不均問題,。
（作者單位：中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院）