“中國經(jīng)濟50人論壇2013年年會”于2013年2月17日舉行,。上圖為中國社會科學院拉丁美洲研究所所長鄭秉文。
以下為演講實錄：
鄭秉文：謝謝論壇邀請我來匯報一下關(guān)于社會保障改革的情況,，根據(jù)這個題目,，我主要想講未來十年社會保障的改革重點和改革路徑，講這么六個問題,。
一是過去十年取得的偉大成就,，二是過去十年存在的基本問題，三是未來五年可選的改革重點,，四是未來五年主要的改革路徑,，五是未來十年改革的基本思路，六是2013年改革的三個政策建議,。
第一,，過去十年取得的偉大成就。那么關(guān)于社會保障制度過去取得的成就呢，在學界看法也不太一致,。我們可以來做一個基本總結(jié),，第一、基本上是完成了初級階段的社會保障制度的立法,，立法非常密集,。第二、制度實現(xiàn)了全覆蓋,，在理論上實現(xiàn)了全覆蓋,。第三農(nóng)民工保障制度終于沒有被獨立出來，成為另外一個碎片,，我覺得這是過去十年的成就,。第四個就是我們覆蓋面與十年之前相比翻了幾番，五險合在一起達到了15.3億人次,，而在十年之前才三億人次,，這是第四。第五我們的社�,；鹂傮w上看,，規(guī)模也是翻了幾番，由十年以前的兩千多億,，到現(xiàn)在是三萬多億,。總體上看,，這是我們過去取得的實實在在的成就,。那么它的意義是非常巨大的，比如說它配合國企改革,，建立了現(xiàn)代企業(yè)制度,。我們之所以有現(xiàn)在的國企，離不開社保制度,。第二,、成功抵御了金融危機，首次把社保制度作為一個社會政策,，來作為經(jīng)濟發(fā)展周期的一個工具,。第三、對拉動內(nèi)需,，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式,，做了一些應有的貢獻。
過去十年存在的問題也不少,，說起來也是觸目驚心,，所以最后的總結(jié)應該用這么一句話,，就是成就舉世矚目，問題也十分嚴重,。存在的問題主要有四個方面,，比如說重當期支付，輕長期制度建設(shè),，重融資補貼,，輕投資保值增值，重國家干預,，輕發(fā)揮市場作用,，重私人部門，輕機關(guān)事業(yè)單位,，這是這么四個方面,。我稍微展開一下，第一個方面,，比如說我們在過去十年里面有九年上調(diào)養(yǎng)老金,，每年12月國務(wù)院常務(wù)會都開這么一個會，上調(diào)10%,，覆蓋面擴大,，下達任務(wù)，必須得完成,，這看的都是當期的一些進展。但是我們長期的制度建設(shè)卻被極大的忽視了,，這里可以舉這么幾個例子,。比如說我們既然每年都能夠建立由國務(wù)院常務(wù)會議的形式來上調(diào)10%的制度，可是我們卻沒有建立一個正常的待遇調(diào)節(jié)機制,。再比如過去十年是做實個人賬戶的十年,，但是卻依然沒有任何進展，反而出現(xiàn)尷尬的局面,，何去何從,，拖而不決，不利于制度健康發(fā)展,，未來老齡化的隱性債務(wù)問題與制度承受能力,，再比如我們制度存在著極大的問題，可是我們也沒有解決,。比如說我們的費率,，我們是最高的前十個國家之一，可是如果要這么算,，我們現(xiàn)在是50%,，贍養(yǎng)率是32%,，這樣一算我們替代率本來應該90%，可是我們僅僅是50%,，這就出了一個極大的問題,，你除非把這么多錢余下來作為余額，進入你的基金儲備,，可是卻沒有這樣,。我們基金儲備從繳費收入來看，又基本是零,，從2011年的數(shù)據(jù)來,，甚至還虧40億，比如表面看2011年我們當期結(jié)余1341億,，我們制度沒有吸引力,，道德風險非常嚴峻。我舉個例子,，新農(nóng)保沒有人交400,、500、300,，絕大部分交一百,，有些交兩百，大家對制度沒有信心,。
第二重融資補貼,，輕投資保值增值，我們補貼從98年24億到2011年的2272億,，從占GDP的0.03%到0.42%,，極大的提高了。到現(xiàn)在是13000億的補貼,，那么我們余額,，201年正好是1.95萬億，一大部分是來自于財政補貼,，可是我們兩萬億的余額我們還是放在銀行里,，很多年低于CPI。
第三重國家干預,，輕發(fā)揮市場作用,。我們?nèi)龡l腿的板凳現(xiàn)在只有一條腿好用，第二條腿企業(yè)年金是瘸腿,，才三千多億,。第三條腿商業(yè)養(yǎng)老保險也是發(fā)展不起來，大家都靠第一條腿,，比如第二條腿替代率才不到1%,，你看看其他國家,，愛爾蘭第二條腿替代率大于第一條腿，美國也是稍微大于第一條腿,，英國也是稍微大于第一條腿,，我們離這些國家差距太大了。再比如說我們企業(yè)年金占GDP的比重太少了,，0.6%,，而在澳大利亞相當于GDP的100%多，荷蘭是139%,，所有的國家都是年金占GDPD比重遠遠大于養(yǎng)老金,，中國是相反的。還有第二條腿的參與率太低,，中國企業(yè)參與率僅為1%,，這里說了這么多企業(yè)年金，是因為企業(yè)年金是市場,，基本養(yǎng)老保險是國家,，也就是過去的十年是國家的十年。
第四重私人部門,，輕機關(guān)事業(yè)單位改革,。事業(yè)單位五省市試點改革是08年2月29號國務(wù)院常務(wù)會議決定的，三月份,，2月29號開的會,，3月份發(fā)的十號文，到現(xiàn)在五年了,，五年了這改革還是處于分類改革階段,，估計當時文出錯了，出的文是社會保障制度改革,，可是這五年做的是分類改革。說先分類改革,，后進行社保制度改革,。那么事業(yè)單位改革一直不動，公務(wù)員的這個改革就更遙不可及了,，這是第二個方面,，四個方面的問題。
第三未來五年可選擇改革重點,。針對存在的四個問題,，未來五年的改革重點是這樣幾個方面吧，這是十八大報告里提出來的,，增強公平性,，適應流動性,，保障可持續(xù)性，增強公平性,，這個我就不細說了,，我只是說什么呢？我們最大的目前不公平問題在于哪呢,？在于事業(yè)單位的問題,，我們現(xiàn)在事業(yè)單位如果不改革，可以說全民的這種憤怒和情緒導致社會保障制度任何改革都不可能,。去年四個改革都達標了,，一個是養(yǎng)老保險基金投資體制改革，搞了一年,，最后網(wǎng)絡(luò)意見大,，打掉了，再一個是退休年齡沒想改,，人社部就是一說,，在網(wǎng)絡(luò)上，板磚拍得滿天飛,，誰也不敢提了,。第三個隱性債務(wù)問題，誰都不敢算隱性債務(wù)問題了,。第四個是事業(yè)單位的改革,，大家都不敢說，一說那所有的網(wǎng)絡(luò)上的語言,，那就說先改事業(yè)單位,，就沒法改，所有的改革都卡到這兒了,，實際跟政策沒有關(guān)系,，所以它是一個標志，是平等的一個標志,，只要它不平等,，別的都免談，這就是網(wǎng)絡(luò)語言,，所以這個語言沖擊力是非常大的,，對決策層沖擊力是非常大的。
第二個是流動性,，這個可能寫文件的人沒有注意,，實際就是便攜性，人是流動性,，制度不能流動性,，制度應該便攜性,，能夠帶走，制度的便攜性才對,。我們便攜性存在三個方面的問題,，一個是財政分灶吃飯，導致地域割據(jù),，第二是制度碎片化,，第三沒有數(shù)據(jù)庫，這就是我們流動性比較差,。盡管我們2009年12月我們下達了一個文件,，養(yǎng)老保險在制度內(nèi)不同地區(qū)不同省份轉(zhuǎn)移的時候可以接續(xù)，但是也是困難極大,，得打白條,，一個月之內(nèi)才能接續(xù)，規(guī)定一個月�,，F(xiàn)在正在征求意見的是三個保險制度之間的接續(xù),，在征求意見，但是也是非常困難的,，因為它不是一個內(nèi)生性的功能,。
第三保證可持續(xù)性，可持續(xù)性是社保第一命題,，是健康的社保制度的本質(zhì)要求,。可是我們看一看,，2011年有14個省份當期收不抵支,，河北是赤字一個億，到黑龍江赤字是182個億,，全國合在一起是767個億,，這就是我們當期的狀況，是不可持續(xù)的狀況,。那么收不抵支的省份從2002年的29個下降到2011年的14個省份,，但是總量在增加，從400多億增加到將近八百多億,，這就形成了巨大浪費，對收不抵支的省份必須形成轉(zhuǎn)移支付,，轉(zhuǎn)移支付沉淀下來,，投資沒有效率，形成一個巨大的怪現(xiàn)象,。
第四個部分未來五年主要的改革路徑,。針對這些情況,，提出這么一個改革的路徑，第一事業(yè)單位公務(wù)員的改革應該啟動,，增強公平性�,，F(xiàn)在大家都看舊制度和大革命，我也看了一遍,，在托克維爾認為現(xiàn)代化道路有三個模式,，有英國模式，有法國模式,，有美國模式,，實際社保制度也是這樣，社保制度也是這樣一個由碎片化到大一統(tǒng)制度這樣三個模式,。大家知道社保制度最開始的路易十四,、十五、十六他們那個時候是行業(yè)保險,，后來國家給招安以后就變成了碎片化的制度,，在二戰(zhàn)的時候英國改革成功了，法國改革沒有成功,，所以英國是什么呢,？英國是先碎片后整合的這樣一個成功的案例。法國就沒有改革成功,，由于種種原因,，美國1935年一起步就建立起了一個大一統(tǒng)的制度，就一個制度,，慢慢讓它擴展,，到1984年全國都加入了，聯(lián)邦政府也都加入進來,，所有的州也都加入進來,。我們現(xiàn)在的初始條件是美國的條件，可是我們發(fā)展趨勢是法國的趨勢,，由于中國的文化,，我們現(xiàn)在的初始狀態(tài)，制度初始狀態(tài)情況我們很法國式,，所以要實現(xiàn)美國那種模式很難,。我們事業(yè)單位改革充分說明了這一點，這我就不說了吧,。我覺得事業(yè)單位早改早好,，越晚越不可能改。
第二行政人員成本應該列入基金成本，擴大社保隊伍,。這是一個慣例,，比如美國繳費的2%是用于它全國的社保經(jīng)辦機構(gòu)的，我們中國是15萬人,，15萬人是列在地方財政里邊,，結(jié)果是資金不足，我們社保制度,，財政投入加大了,，可是我們公共服務(wù)的水平并沒有提高。所以我們的隊伍嚴重缺人,，第一線的社保經(jīng)辦隊伍,，各種各樣身份的人，有的分三種,，有的分四種,，雇了很多臨時工，如果要列入基金成本里面,，我們可以擴大隊伍,，規(guī)范跟國際接軌，可以制定一個人均負荷系數(shù),，負荷比,。
第三個改革就是調(diào)整各項制度參數(shù)，提高財務(wù)科持續(xù)性,。調(diào)整提高退休年齡的參數(shù),，這是一個可行的方案，三個大參數(shù),，只有這個參數(shù)是可行的,，費率不可能下降，只有贍養(yǎng)率,，可是影響贍養(yǎng)率最大的一個小系數(shù)就是退休時間的長短,。我們看看這張圖我們就知道了，中國的老齡化在幾大洲里邊僅次于歐洲,，到2050年是3億60歲以上的老人,，這就不說了。你看看2012年,，這是退休的年齡,，這些國家的退休年齡，括弧里邊是女性,，這我就不細說了,。這是一個國際機構(gòu)編制的可持續(xù)的指數(shù),，中國僅在印度下面，希臘的上面,，中國僅次于印度。滿數(shù)是10,，逼近十是最需要改革的,，逼近零是最不需要改革的，最不需要改革的是澳大利亞,，最需要改革的第一中國,，第二印度，第三希臘,，我們中國跟希臘是同等的,。我們可持續(xù)性狀況是非常差的。
第四應該引入市場因素,，大力發(fā)展第二制度和第三制度,。
第五個問題是未來十年的改革路徑，第一我們要提高統(tǒng)籌層次,，91年國務(wù)院規(guī)定,，要提高統(tǒng)籌層次，由目前的市縣級過渡到省級,，可是現(xiàn)在23年過去了,，我們現(xiàn)在還是市縣級，只有幾個省市實現(xiàn)了統(tǒng)籌,，北京,、上海、陜西省等,，這我就不說了,，來不及了。提高統(tǒng)籌層次意義十分重大,，我們目前很多制度弊病,，比如便攜性的問題，比如區(qū)域失衡的問題,，都來自于統(tǒng)籌層次太低,。比如說財政補貼力度越來越大，規(guī)模越來越大也都來自于統(tǒng)籌層次太低,，所以統(tǒng)籌層次必須得提高,。
第二關(guān)于統(tǒng)賬結(jié)合制度的再改革，這也是我今天想說的一個重要的問題,，我個人認為中國的統(tǒng)賬結(jié)合這個制度走到頭了,。過去十年我們沒有正視這個問題,，我們還在做實賬戶，可是十年后的今天,，我個人認為應該正視這個問題了,，城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險制度是基本制度，這個制度不健康,，導致其他的制度沒法正常運轉(zhuǎn),。這個基本制度目前存在極大的問題，這個問題就是統(tǒng)賬結(jié)合帶來的困境,，我們看到這張圖這個表我們就知道了,，我們的記賬，2006年是一萬億,，我們做實多少呢,？2007年是700億，到了2011年才2703億,，我們實在是做不起,，做不實，如果完全靠財政轉(zhuǎn)移支付,，是不可能的一件事情,，我斷定是不可能的一件事情。如何對待它,，如何看待它,，如何對它定位，這是非常關(guān)鍵的一個事情,。我個人主張我們應該順勢把它改成NBC,，改成名義賬戶制，我在08年做了一個測算,，測算到2070年效果是非常好的,。NBC在中國是適合的，是可以應對老齡問題的,，NBC的實質(zhì)是你的待遇水平和你的老齡化和你的壽命預期掛鉤,，這是本質(zhì)問題。
2013年有三個政策建議,，第一盡快進行社會保險基金投資體制改革,，提高制度公信力。為什么2013年呢,？因為新政府成立以后可以做了,。這個問題之前之所以停滯，是專業(yè)問題大眾化,，技術(shù)問題倫理化的典型表現(xiàn),，我覺得這是很專業(yè)的一個問題,，可是網(wǎng)上討論這個問題簡直就是沒法看，所以對最高領(lǐng)導層的決策形成了巨大的壓力,，這我就不展開了,。
第二我建議國家有關(guān)部門盡快做一個官方的隱性債務(wù)的測算，也就是說頂層設(shè)計,。我們民間的學者自己算,，不滿意，老百姓板磚,，政府也在板磚，那么學者為什么要這么做呢,？
第三個建議在全國建立一個電子平臺,。是電子網(wǎng)絡(luò)平臺，這樣可以提高實現(xiàn)全國統(tǒng)籌水平這樣一個基數(shù),，我們現(xiàn)在沒有這樣做,，我們的金保工程是地方性的，所有的地方政府在投入,，都是市縣級在投入,，我們在建立全國網(wǎng)絡(luò)的時候，要砸破現(xiàn)有的網(wǎng)絡(luò),，這就是我的看法,，請大家批評指正。謝謝大家,！