在酷熱的鄉(xiāng)間小道上趟了半個多鐘頭,，周長富一指小坡上的一處土墻房：“那就是我家,�,！�
這是一處一百多平米的老宅，房梁加上墻院,，足足塌落了一半。
31歲的周長富是重慶市江津區(qū)李市鎮(zhèn)孔目村的村民,，他16歲就去了廣東打工,，近年又在家鄉(xiāng)的鎮(zhèn)上買了新房。而鄉(xiāng)下的這處老宅空居多年久未打理,，現(xiàn)在已沒法再住人了,。
全村8000多口人，有三分之二長年在外打工,。村里現(xiàn)在留下的,，除了老人、小孩之外,，還有撂荒的宅院和田地,。
兩年半以前，重慶在全市范圍內(nèi)啟動地票交易試驗,，推動這些荒置的土地通過復(fù)墾而變?yōu)樾略龀鞘薪ㄔO(shè)用地,。重慶也因此成為全國首個，也是目前為止唯一一座被允許在全市范圍內(nèi)推行這場“新土改”試驗的城市,。
孔目村正是重慶市地票交易的示范點之一,。而在這場土地試驗進入第三個年頭之時，周長富聽到消息,，今年重慶將擴大地票交易規(guī)模,、完善利益分配機制。而民間一直企盼的開放農(nóng)戶個體直接參與地票交易的方式,，也將有望進入實施操作,。
他的舊宅子，看來有了直接“變現(xiàn)”的希望,。
1.地票受益權(quán)之爭
2008年12月,，以地票交易為主體的重慶農(nóng)村土地交易所掛牌，截至目前,，土交所組織成交了194宗地票,，價值103.3億元。成交均價由8.02萬每畝,，提高到16.7萬/畝,。
根據(jù)重慶地票制度的設(shè)計，經(jīng)驗收后的復(fù)墾交易指標,，作為地票進入設(shè)于主城區(qū)的重慶農(nóng)村土地交易所交易,。地票的價款，大部分返還指標產(chǎn)出地農(nóng)村,，按2009地票均價每畝9萬計,，獲得近400萬左右的資金,。
在地票的收益分配鏈條上，從復(fù)墾到最后通過招拍掛落地,，有農(nóng)民,，有集體經(jīng)濟組織，有市,、區(qū)縣,、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，還有政府土地復(fù)墾機構(gòu)等等,。而如何在分配中保障相對弱勢的農(nóng)民的利益,，這是最受關(guān)注的問題，也是對地票制度爭議最大的地方,。
正因為地票制度以反哺“三農(nóng)”為出發(fā)點,，所以如何保障農(nóng)民的利益成為各界關(guān)注的核心。
地票成立之初,，重慶農(nóng)村土地交易所確立的基本原則,，是將收益全部返還農(nóng)村。其確立的原則是,，地票的成交價,，一部分支付復(fù)墾成本，一部分對建設(shè)用地上的房屋比照征地的標準給予補償,，還有一部分是支付宅基地復(fù)墾農(nóng)民購房補貼,。如有結(jié)余，再由區(qū)縣政府建立耕地保護基金,。
區(qū)縣政府被允許在此框架下制定具體的實施辦法,。如江津區(qū)國土局2010年6月21日制定的分配文件明確，將地票交易獲取的純收益80%用于復(fù)墾的農(nóng)民,，其余20%用于全區(qū)耕地保護和統(tǒng)籌農(nóng)民社會養(yǎng)老保險,。
這是重慶各區(qū)縣中給予農(nóng)民比例較高的分配辦法,。但有觀察者認為,，農(nóng)民獲得的補償總體還是過低。
國土資源部規(guī)劃司司長董祚繼在對重慶市地票交易改革進行調(diào)研之后,，在其撰寫的報告中說,，“目前地票收益用于被拆遷農(nóng)戶的比例偏低，農(nóng)民直接拿到的大約只相當于當前征地補償?shù)乃�,�,！?BR> 他以10萬元每畝的地票為例：已分配地票收益的40%(4萬元)直接用于
被拆遷農(nóng)戶的房屋補償和購房補助，30%用于集體經(jīng)濟組織補償和復(fù)墾,，30%作為提取的耕地保護基金和土地整治資金留存在區(qū)縣政府管理使用,。
董祚繼認為,，耕地保護基金和土地整治資金主要應(yīng)通過政府財政渠道解決，而不宜通過地票收益進行籌集,；地票增值的主要部分也應(yīng)返還農(nóng)民,。
2010年9月26日，重慶市國土局出臺《關(guān)于規(guī)范地票價款使用促進農(nóng)村集團建設(shè)用地復(fù)墾的指導(dǎo)意見》(渝國土房管384號文),，對地票的分成作了較為清晰的界定,。
此384號文將地票分為基準價款和增值價款�,；鶞蕛r格的設(shè)定,，充分考慮了農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾成本、房屋和地上構(gòu)(附)著物補償,、土地使用權(quán)補償,、農(nóng)戶購房補助、農(nóng)村建設(shè)用地用途轉(zhuǎn)化補償?shù)纫蛩�,；增值收益,，則是指交易完成扣除成本后的利潤。
這個分配辦法規(guī)定,，基準價格扣除成本后,，由農(nóng)戶與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織按85：15比例進行收益分配，其中農(nóng)戶所得每畝不低于9.6萬元,、集體經(jīng)濟組織每畝所得1.7萬元,。
地票成交后，價款高于基準價格部分的價款,，仍按85：15的比例再次分配給農(nóng)民和集體經(jīng)濟組織,。
“基層價是個保護價，保護價會隨著價格走勢調(diào)高,�,！敝貞c市農(nóng)村土地交易所執(zhí)行總裁黃茂軍說。
這個辦法在市內(nèi)各個區(qū)縣引起了很大的反響,，政府各界對此態(tài)度不一,。某區(qū)國土局官員說，384號文意味著地票的收益幾乎都給了農(nóng)民,，而對復(fù)墾費用也作了界定為1.2萬每畝左右,，復(fù)墾工作幾乎沒有利潤，這會影響到很多供地的積極性,。
江津區(qū)國土局官員周思恒表示,，在市局384號文件下發(fā)后，區(qū)國土部門對分配辦法進行調(diào)整討論了幾個月,，還未定稿,，“要考慮的細節(jié)太多”,。
不過他表示，農(nóng)民利益確實應(yīng)該是首要考慮的,。
2.農(nóng)戶有望直接上市交易土地
據(jù)重慶市國土局向本報記者透露,，目前，地票制度的一個新改革正在醞釀中,，將允許個體農(nóng)戶零星復(fù)墾自己的宅基地,，然后到農(nóng)村土地交易所進行交易。
記者了解到,，重慶在第二次全國土地大調(diào)查后,，將對農(nóng)民及集體的土地進行確權(quán)頒證。
“農(nóng)民怎么賣,、什么價位賣,、賣多少，下一步可以由他們自己選擇,�,！币晃皇袊辆止賳T稱。
重慶“新土改”醞釀大動作：讓農(nóng)民自主買賣地票
重慶市農(nóng)村土地交易所的官員表示,，目前在制度安排上,，都已經(jīng)考慮到了今后推出個體交易的情況。
在權(quán)屬清晰的情況下,，農(nóng)民如果要賣地票,，可以在農(nóng)村土地交易所開一個保證金賬戶，就像股票一樣,，將手中的地票賣掉,，就有資金到賬。
目前,，農(nóng)民復(fù)墾補償?shù)膬r格,，基本上由地方政府單方面規(guī)定，而農(nóng)民在此過程中基本缺乏談判權(quán),。而制度研究者已公認,，維護土地交易中農(nóng)民權(quán)益的最好方式，是賦予其零星復(fù)墾,、直接參與地票交易的權(quán)利,。
盡管在農(nóng)村土地交易所的交易規(guī)則中,，農(nóng)民個體早是被允許參與指標的交易的,，但過去均認為，這只能在理論上可行,。因為地票交易是以“宗”為單位,，每宗在100畝以上,，這種門檻很難為單個農(nóng)戶所接受。
此外,，每一宗地的來源也非常復(fù)雜,，有的可能是荒地復(fù)墾而成，也可能是宅基地,，涉及農(nóng)民拆遷安置,，成本不等，也難以與單個農(nóng)戶的地塊相對應(yīng),。
因此,，目前的地票交易主體多為區(qū)縣政府下的土地整理中心。在《重慶市農(nóng)村土地交易所管理辦法》中,，它是唯一土地復(fù)墾方,，事實上壟斷了地票的供給。
“這種制度設(shè)計使土地整理中心對農(nóng)戶和農(nóng)村經(jīng)濟組織的補償占有強勢地位,，而農(nóng)民可獨立交易后,，有望改變這一局面�,！碑�?shù)匾晃粚W者表示,。
不過，一家基層政府土地整理中心的負責人擔心,，復(fù)墾涉及很多規(guī)劃,、技術(shù)、測量方面的程序和手續(xù),，放開之后個體農(nóng)戶能否操作得了,？
受訪的一些基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對此項改革則表示認可。李市鎮(zhèn)政府的一位官員認為,，農(nóng)戶自己交易的話,，可能會避免很多矛盾�,！罢豢赡艽蟀髷�,，至于農(nóng)民與復(fù)墾公司之間，仍可建立委托關(guān)系,，使復(fù)墾更加專業(yè)化,。”
此外,，重慶市也將允許企業(yè)充分參與地票競買,，這樣也有利發(fā)揮市場定價機制，使地票獲得最佳定價，增強農(nóng)村的反哺力度,。
目前,，農(nóng)村土地交易所的市場化還有待增強，房地產(chǎn)企業(yè)的參與度不高,。據(jù)統(tǒng)計,，目前參與土地交易的，40%是民營企業(yè),，另外40%是國有企業(yè),，政府土地儲備機構(gòu)占20%，1%左右為個人,。
造成這一狀況的主要原因是,，現(xiàn)行政策對于地票持有者的保護并不完善。從地票落地,，到規(guī)劃部門批準,，再到征轉(zhuǎn)、拆遷,，過程繁雜歷時較長,，而持票人最終仍要進入土地招拍掛競爭。
一位當?shù)氐姆康禺a(chǎn)企業(yè)老總表示,，當下地產(chǎn)界對地票尚持觀望態(tài)度,，接受還有一個過程。
重慶市農(nóng)村土地交易所對此的考慮,，是以后將以持有地票作為入場拍賣的前置,，但在哪個環(huán)節(jié)要求持有地票，還需進一步加以考慮,。
為方便地票的流動性,，農(nóng)村土地交易所的官員透露，該交易所還將在適當?shù)臅r候推出二級市場,。
黃茂軍告訴記者,，有關(guān)地票市場化的改革操作非常慎重，現(xiàn)在正在進行制度設(shè)計,，包括供應(yīng)量,、供應(yīng)規(guī)模以及價格的控制，以防在這個領(lǐng)域出現(xiàn)資產(chǎn)泡沫,。
3.交易量將繼續(xù)放大
接下來,，重慶還需要放大地票交易量，以檢驗兩年多來土地改革及各項制度設(shè)計的效果,。
其農(nóng)村土地交易所成立之初,，按國土資源部要求，地票交易規(guī)模限于國家給重慶用地指標的10%，及1萬到1.5萬畝,。
重慶市國土局對本報記者透露，目前,，國土資源部已放松了這一控制,。
據(jù)了解，重慶全市經(jīng)營性用地需求在3萬畝左右,，再考慮一部分富余儲備,，估計地票交易量會較往年提高。
據(jù)重慶市農(nóng)村土地交易所介紹,，地票增量將來自三部分：
一個是重慶在去年啟動了戶籍改革,，部分農(nóng)民可能會自愿退出的土地，當?shù)仄钡膬r格市場有吸引力的時候,，轉(zhuǎn)戶居民會做出相關(guān)出讓選擇,。
另外，重慶今年規(guī)劃了10萬套針對農(nóng)村危舊房改造的新村建設(shè),。黃茂軍說,，財政將為新村建設(shè)承擔70%的建設(shè)成本。新村建成后,，單戶農(nóng)民的居住占地面積將縮小,，節(jié)約出的建設(shè)用地指標將成為新的地票增量。
還有一塊來源,，就是農(nóng)村閑置,、廢棄的宅基地。
“當然,，所有這些供給的基礎(chǔ)都是建立在農(nóng)民自愿的基礎(chǔ)上的,。”黃茂軍說,，農(nóng)戶自愿原則是地票政策設(shè)計和實際操作中貫徹始終的核心理念,。
地票交易量放大之后，對地票各個環(huán)節(jié)能否順利運行,，都是個考驗,。但其中更令業(yè)界關(guān)注的話題是，此舉會不會加大區(qū)域的不平衡,？
西南大學教授邱道持告訴記者,，重慶兩翼的渝東南、渝東北這些邊遠地區(qū)也有擔心,，會不會在擴大地票交易量之后,，建設(shè)用地都集中于主城一小時經(jīng)濟圈，而給兩翼留下廣袤的農(nóng)村？
長年從事農(nóng)業(yè)開發(fā)項目的重慶邁德投資咨詢有限公司總經(jīng)理趙宜勝認為,，地票實際上是一種發(fā)展權(quán)的轉(zhuǎn)移,，建設(shè)用地像農(nóng)村的血脈，也許今天它暫時不需要,，但未來需要發(fā)展的時候怎么辦呢,？所以要慎重。
邱道持認為,，市級部門應(yīng)有效調(diào)控規(guī)模,，合理規(guī)劃，以保證農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的持續(xù)性問題,，并重視由于城鄉(xiāng)區(qū)域在工農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展方向上的差異而產(chǎn)生的巨大的收益落差的問題,。
但從重慶市農(nóng)村土地交易所兩年的交易情況來看，它并未完全體現(xiàn),，主城土地價值高,，吸納消化地票的強力就越強的趨勢。
該市農(nóng)村土地交易所官員發(fā)現(xiàn),，本地開發(fā)商在主城區(qū)落地時遇到大企業(yè)的競爭,，往往會選擇把地票落到主城之外。
買有地票的金科地產(chǎn)集團,，也選擇在區(qū)縣落地,，集團副總裁李戰(zhàn)洪解釋，這與集團的區(qū)縣戰(zhàn)略有關(guān),。
趙宜勝認為,，長遠角度來看，解決該問題的一個有效途徑,，是搞好農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移工作,，使農(nóng)村勞動力真正能夠從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)�,！昂迷谥貞c的戶籍改革已在做這方面的推動,。”
4.打通要素聯(lián)接
地票運行兩年多來,，重慶市已建立起了一個統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的土地要素市場,。為了保證交易量，并避免國家無償指標與地票這一有償指標雙軌制存在,，重慶農(nóng)村土地交易所出臺規(guī)定要求,，在主城區(qū)，國家計劃指標只能用于工業(yè),、公共設(shè)施等項目,，經(jīng)營性用地必須通過地票取得,。
這使邊遠的區(qū)縣具有土地復(fù)墾的熱情。在指標可大范圍流轉(zhuǎn)之前,，重慶最偏遠,、經(jīng)濟不發(fā)達的城口縣，建設(shè)用地指標價格每畝僅2萬－3萬元,，而在交易所拍賣后,，目前最高可達17萬元，溢價八倍有余,。
在此基礎(chǔ)上,，重慶正在進一步探索將資本與土地要素打通,。黃茂軍透露,，重慶正在考慮將地票質(zhì)押推廣到農(nóng)村宅基地及房屋的抵押。
過去因為法律的限制,，銀行有種種顧慮,，不愿接受宅基地的抵押�,！拔磥硪缘仄弊鳛橘|(zhì)押,，金融機構(gòu)就愿意介入，農(nóng)村一家一戶可獲得貸款,，有了發(fā)展的資本,。”黃茂軍說,。
2009年12月,，重慶農(nóng)村土地交易所與中信銀行重慶分行、招商銀行重慶分行簽訂協(xié)議,，探索地票質(zhì)押,。2010年8月，重慶嶺尚農(nóng)業(yè)發(fā)展有限公司以4270萬元金額購得300畝地票作質(zhì)押,，獲得了銀行提供的總額3000萬元貸款,，成為地票質(zhì)押第一例。
在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的背景下,，土地不僅和資本要素市場建立了聯(lián)系,，必然還要涉及到勞動力要素市場的聯(lián)動。
2010年出臺的重慶戶籍改革方案明確提出：“鼓勵轉(zhuǎn)戶農(nóng)民退出農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán),、宅基地使用權(quán)及農(nóng)房,。”而對放棄宅基地及農(nóng)戶的補償,，則按地票價值進行補償,。
這個系統(tǒng)性改革方案的另外一個主要構(gòu)件,，是大規(guī)模的公租房的建設(shè)。與前面農(nóng)民有償放棄農(nóng)村宅基地相對應(yīng),，這個改革試圖解決戶改后農(nóng)民到城市居住的問題,。
這些探索獲得一定的肯定。近日由國土資源部法律中心組織的一次內(nèi)部論壇上,，不少專家也以重慶“地票”交易模式為例,，提出其讓農(nóng)民真正參與到土地產(chǎn)權(quán)交易當中，社會資本炒作成分比較少,，可以作為征地制度改革的一個借鑒,。
不過，對于以建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場為目標,，以及地票能否成為一個普適性的制度,，重慶顯然還有很長的路。
對于重慶在地票制度設(shè)計上的探索,，西南政法大學副校長劉俊認為,，當前需要迫切厘清核心理論問題。
“地票的性質(zhì)究竟是什么,，交易的是什么,，指標一般意義上，是一種行政權(quán),，那么行政權(quán)可不可在市場上交易,？如果不是行政權(quán)，那它賣的是什么產(chǎn)品,？”
劉俊認為,，在理論上解答這些疑問之后，才能搭建一個公平分配的基礎(chǔ),�,！耙驗橥恋氐闹贫纫蕾囆院軓姡坏┏尚�,，改起來也很難,。”
不過,，周長富近日已向孔目村委會遞交了復(fù)墾申請,。他不太理會這些聽起來很深奧的理論，而關(guān)注自家的宅基地在復(fù)墾交易后能拿到多少錢,�,！叭绻茏约嘿u，肯定要試試,�,！�