|
 |
|
建設(shè)中的紅沿河核電站4號(hào)機(jī)組核島,。作為中國(guó)東北第一座核電站——遼寧紅沿河核電站一期工程正式開工兩年多來,，建設(shè)速度與質(zhì)量均衡推進(jìn)，主要設(shè)備的國(guó)產(chǎn)化配套與技術(shù)創(chuàng)新等都取得了重要進(jìn)展,。新華社記者 任勇/攝 |
《政府采購(gòu)法實(shí)施條例(征求意見稿)》中關(guān)于國(guó)貨標(biāo)準(zhǔn)的有關(guān)條款引發(fā)熱議,。與大多希望進(jìn)一步細(xì)化相關(guān)條款的期待不同，有觀點(diǎn)認(rèn)為,，中國(guó)加入《WTO政府采購(gòu)協(xié)定》(以下簡(jiǎn)稱WTOGPA)是大勢(shì)所趨,，而采購(gòu)國(guó)貨的規(guī)定與該協(xié)定相悖，國(guó)貨優(yōu)先的原則也勢(shì)必懸空,。
對(duì)此,，專家表示，購(gòu)買國(guó)貨是WTOGPA的例外,，不是貿(mào)易保護(hù)主義,，并且，即使加入WTOGPA也不會(huì)對(duì)本國(guó)產(chǎn)業(yè)造成嚴(yán)重?fù)p害,，但亟須借鑒其他國(guó)家的成熟經(jīng)驗(yàn)建立一整套保護(hù)國(guó)貨的法律體系,。
購(gòu)買國(guó)貨是WTOGPA的例外
“過去的一年，可能是世界各國(guó)討論政府采購(gòu)‘國(guó)貨’問題最熱鬧的一年,�,！北本┦羞|海律師事務(wù)所高級(jí)律師谷遼海說。
去年12月,，日美歐34個(gè)經(jīng)濟(jì)團(tuán)體聯(lián)合抗議我國(guó)擬對(duì)進(jìn)入《政府采購(gòu)自主創(chuàng)新產(chǎn)品目錄》產(chǎn)品在政府采購(gòu)活動(dòng)中進(jìn)行扶持的有關(guān)政策,。這已不是孤例。去年6月,，國(guó)家發(fā)改委等九部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于印發(fā)貫徹落實(shí)擴(kuò)大內(nèi)需促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)決策部署,、進(jìn)一步加強(qiáng)工程建設(shè)招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)管工作意見的通知》,，強(qiáng)調(diào)政府投資項(xiàng)目屬于政府采購(gòu)，應(yīng)當(dāng)采購(gòu)本國(guó)產(chǎn)品,，也引來諸多責(zé)難,。
南開大學(xué)法學(xué)院教授何紅鋒表示，購(gòu)買國(guó)貨本質(zhì)上是在政府采購(gòu)領(lǐng)域?qū)?guó)外供應(yīng)商給予歧視待遇,，很容易被作為保護(hù)本國(guó)產(chǎn)業(yè)的非關(guān)稅壁壘,。但是，經(jīng)濟(jì)學(xué)家Trionfetti通過一個(gè)簡(jiǎn)單的模型證明了歧視性政府采購(gòu)政策并不必然構(gòu)成貿(mào)易壁壘：當(dāng)政府采購(gòu)需求低于國(guó)內(nèi)產(chǎn)出時(shí),，歧視性政府采購(gòu)政策使政府對(duì)外國(guó)產(chǎn)品的需求轉(zhuǎn)移到私人市場(chǎng)需求,；只有當(dāng)政府采購(gòu)需求高于國(guó)內(nèi)產(chǎn)出時(shí)，歧視性政府采購(gòu)政策才會(huì)導(dǎo)致國(guó)內(nèi)產(chǎn)量上升,，部分地取代進(jìn)口,，從而改變自然狀態(tài)下的國(guó)際貿(mào)易分工。
清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授于安還指出,，“購(gòu)買國(guó)貨”制度是政府采購(gòu)法中重要制度之一,，從國(guó)際上實(shí)行政府采購(gòu)制度的國(guó)家來看，沒有一個(gè)國(guó)家的政府采購(gòu)市場(chǎng)是完全開放的,。
2009年2月17日美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬簽署了7870億美元的經(jīng)濟(jì)刺激方案,，即《2009年美國(guó)復(fù)興與再投資法案》，其中就包括“著名”的“購(gòu)買美國(guó)貨”條款,。對(duì)此,，美國(guó)方面解釋說，該經(jīng)濟(jì)刺激法案中的“購(gòu)買美國(guó)貨”條款只限于政府采購(gòu),，而且各國(guó)普遍都有類似的“政府采購(gòu)法”,。
的確，購(gòu)買國(guó)貨已經(jīng)成為許多國(guó)家政府采購(gòu)法的基本原則之一,。除美國(guó)外，阿根廷,、日本,、韓國(guó)、泰國(guó),、波蘭,、澳大利亞、馬來西亞等許多國(guó)家都有類似的規(guī)定,，購(gòu)買國(guó)貨原則已經(jīng)成為多數(shù)國(guó)家所遵循的國(guó)際慣例,。
“購(gòu)買國(guó)貨是WTOGPA的例外�,！惫冗|海介紹說,，GPA是WTO框架下的一項(xiàng)諸邊協(xié)議(并非多邊協(xié)議),，系自愿簽署、自愿接受約束的行為規(guī)范,，不屬于強(qiáng)制性的協(xié)定,。沒有簽署此類協(xié)定的，即便屬于WTO成員,，在政府采購(gòu)領(lǐng)域的貿(mào)易壁壘均系符合國(guó)內(nèi)和國(guó)際法律規(guī)范的行為,，不屬于《WTO協(xié)定》的管轄范圍，更不屬于應(yīng)當(dāng)受到譴責(zé)的違法行為,。
他進(jìn)一步解釋說：“換言之,，各成員在公共采購(gòu)市場(chǎng)可以實(shí)施保護(hù)本土產(chǎn)業(yè)和本國(guó)供應(yīng)商的優(yōu)惠政策，對(duì)他國(guó)產(chǎn)品和供應(yīng)商進(jìn)行歧視完全符合國(guó)際慣例,，不應(yīng)當(dāng)受到他國(guó)政府的指責(zé),。”要求加盟WTOGPA的WTO成員,，不一定全部接受WTOGPA對(duì)采購(gòu)主體和采購(gòu)客體的管轄范圍,，如果在加盟的清單中，沒有列入WTOGPA附錄一的各個(gè)附件中,，則不屬于WTOGPA的調(diào)整內(nèi)容,。因此，對(duì)WTOGPA或多或少的承諾內(nèi)容并不悖于《WTO協(xié)定》的規(guī)則,。
加入WTOGPA不會(huì)對(duì)本國(guó)產(chǎn)業(yè)造成嚴(yán)重?fù)p害
自從中國(guó)開始加入WTOGPA的談判后,，也有不少觀點(diǎn)認(rèn)為，國(guó)內(nèi)企業(yè)絕對(duì)不是WTOGPA成員供應(yīng)商的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手,，中國(guó)加入后必然會(huì)對(duì)民族產(chǎn)業(yè)造成嚴(yán)重?fù)p害,。
“實(shí)際上，這些都是對(duì)世界貿(mào)易組織政府采購(gòu)國(guó)際規(guī)則的誤解,�,！惫冗|海說，從WTOGPA各成員以往的政府采購(gòu)規(guī)模來看,，加入WTOGPA后,，納入WTOGPA管轄范圍進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)的，通常情況下,，在各個(gè)成員政府采購(gòu)規(guī)模中均沒有超過10%的比例,，在世界范圍競(jìng)爭(zhēng)的采購(gòu)項(xiàng)目非常有限。
他進(jìn)一步分析認(rèn)為,，相反,，倘若加入WTOGPA，中國(guó)的供應(yīng)商不僅只是享有國(guó)內(nèi)一個(gè)政府采購(gòu)市場(chǎng),，而是可以參與WTOGPA所有41個(gè)成員的政府采購(gòu)市場(chǎng),，其政府采購(gòu)規(guī)模每年約有4萬(wàn)億元人民幣,，這必將給國(guó)內(nèi)供應(yīng)商帶來極大的商業(yè)機(jī)會(huì)。
以美國(guó)為例,，美國(guó)不僅是WTOGPA早期簽署國(guó)之一,，也是許多自由貿(mào)易協(xié)定的簽署國(guó)。這些貿(mào)易協(xié)定的覆蓋范圍,，通常在兩個(gè)方面,，聯(lián)邦政府采購(gòu)仍然可以關(guān)照本國(guó)產(chǎn)品和供應(yīng)商，一是采購(gòu)門檻金額之外的采購(gòu)項(xiàng)目,，凡是沒有達(dá)到要求采購(gòu)限額的,，聯(lián)邦政府采購(gòu)均不屬于WTOGPA、FTA,、NAFTA等各貿(mào)易協(xié)定的覆蓋內(nèi)容,，各采購(gòu)機(jī)構(gòu)必須遵守政府采購(gòu)公共政策，優(yōu)先照顧本土產(chǎn)業(yè)的需要和發(fā)展,。再者便是貿(mào)易協(xié)定明確排除的承諾內(nèi)容,。除了采購(gòu)限額的約束，通常情況下,，各貿(mào)易協(xié)定均有例外規(guī)定,，也就是對(duì)于應(yīng)當(dāng)適用的內(nèi)容排除管轄范圍。凡是屬于被排除不適用的采購(gòu)項(xiàng)目,，即便達(dá)到或者超過前述采購(gòu)門檻金額的,，均可以保護(hù)本國(guó)產(chǎn)業(yè)。比如,，為小型企業(yè)預(yù)留的采購(gòu)項(xiàng)目,、最終產(chǎn)品用于轉(zhuǎn)售的采購(gòu)等。
建立一整套保護(hù)國(guó)貨的法律體系
“目前關(guān)于購(gòu)買國(guó)貨制度的立法松散,，不夠統(tǒng)一,，使得實(shí)踐中對(duì)該制度的法律適用常常比較混亂�,！焙渭t鋒表示,，我國(guó)購(gòu)買國(guó)貨制度存在諸多缺陷，實(shí)踐中國(guó)貨采購(gòu)率低,、拒絕國(guó)貨的事件頻繁發(fā)生。
他建議,，應(yīng)當(dāng)借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn),，實(shí)行雙軌制的政府采購(gòu)制度，制定《購(gòu)買中國(guó)產(chǎn)品法》,，明確國(guó)貨的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和程序,，完善法律責(zé)任體系,。我國(guó)不妨考慮借鑒美國(guó)單行立法形式，也制定一部符合我國(guó)國(guó)情的《購(gòu)買中國(guó)產(chǎn)品法》,，明確規(guī)定政府必須承擔(dān)購(gòu)買中國(guó)制造產(chǎn)品的義務(wù),，盡早填補(bǔ)這方面的法律空白，使購(gòu)買國(guó)貨制度有一個(gè)準(zhǔn)確統(tǒng)一的法律依據(jù),。
谷遼海還認(rèn)為,，應(yīng)建立一整套保護(hù)國(guó)貨的法律體系。他進(jìn)一步表示,，雖然我國(guó)的4萬(wàn)億元重大投資主張優(yōu)先購(gòu)買國(guó)貨,，但幾乎沒有考慮到政府采購(gòu)本土產(chǎn)業(yè)的公共政策方面的立法。
“從國(guó)外來看,，發(fā)達(dá)國(guó)家的政府采購(gòu)制度有著龐大的法律體系和操作規(guī)程,。而在我們國(guó)內(nèi)，從中央到地方,，各級(jí)政府采購(gòu)部門常常感覺到無(wú)章可循,。雖然政府采購(gòu)實(shí)踐中，也在漸漸地援引,、移植國(guó)外諸多公共政策,，但我國(guó)政府采購(gòu)政策的執(zhí)行力度非常弱小，由于沒有相關(guān)的統(tǒng)一的法律規(guī)則,，幾乎所有的公共政策目標(biāo)都不能達(dá)到所預(yù)想的效果,。”
根據(jù)2008年的一份調(diào)查報(bào)告,，美國(guó)聯(lián)邦政府在高速公路方面的投資,，每10億美元就能夠?yàn)槊绹?guó)民眾解決3.5萬(wàn)名就業(yè)機(jī)會(huì)。而在高速公路建設(shè)方面所需要的鋼鐵,、建材,、水泥、電纜,、勘察,、設(shè)計(jì)、規(guī)劃,、挖掘,、爆破、施工,、安裝等各個(gè)行業(yè)的產(chǎn)品或服務(wù)的供應(yīng)商,，主要來自美國(guó)境內(nèi)�,！斑@得益于《購(gòu)買美國(guó)產(chǎn)品法》,、《美國(guó)1979年的貿(mào)易協(xié)定法》,、《聯(lián)邦采購(gòu)條例》等法律法規(guī)對(duì)本土產(chǎn)業(yè)的特殊保護(hù)�,！惫冗|海說,。
他介紹說，盡管我國(guó)還沒有加入WTOGPA,，但統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示,，2008年我國(guó)機(jī)電設(shè)備產(chǎn)品通過國(guó)際招標(biāo)采購(gòu)的總金額是282億美元，國(guó)外產(chǎn)品的中標(biāo)率是80.5%,。而這些公開招標(biāo)采購(gòu)的機(jī)電產(chǎn)品,，大多使用的財(cái)政性資金，如果用于保護(hù)本土的相關(guān)產(chǎn)業(yè),，必然會(huì)創(chuàng)造更大的價(jià)值,。
何紅鋒還提出要完善相關(guān)法律責(zé)任，“法律責(zé)任是一項(xiàng)法律制度完整性和其得以有效運(yùn)行的重要保障,�,！钡壳埃覈�(guó)政府采購(gòu)法律對(duì)采購(gòu)主體違反購(gòu)買國(guó)貨原則所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任沒有做出任何規(guī)定,。這也正是實(shí)踐中頻繁出現(xiàn)拒絕國(guó)貨的重要原因,。
令他感覺欣慰的是，2008年2月財(cái)政部制定試行的《自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府首購(gòu)和訂購(gòu)管理辦法》和《政府采購(gòu)進(jìn)口產(chǎn)品管理辦法》規(guī)定了嚴(yán)厲的政府采購(gòu)問責(zé)機(jī)制,。對(duì)于采購(gòu)人未獲得財(cái)政部門采購(gòu)進(jìn)口產(chǎn)品核準(zhǔn),，擅自采購(gòu)進(jìn)口產(chǎn)品的，或出具不實(shí)申請(qǐng)材料的行為,，處以采購(gòu)金額5%以上10%以下的罰款,；列入不良行為記錄名單，在1-3年內(nèi)禁止參加政府采購(gòu)活動(dòng),；情節(jié)嚴(yán)重的,，涉嫌犯罪的，移送司法機(jī)關(guān)處理等,�,！帮@然，這些硬性規(guī)定,，為政府采購(gòu)國(guó)內(nèi)企業(yè)自主創(chuàng)新產(chǎn)品提供了剛性依據(jù),。” |